Существующая ситуация.

В декабре 1996 года решением Правительства РФ было создано Федеральное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ФУП "Госкорпорация по ОВД"). Ему передавалось федеральное, не подлежащее приватизации, имущество государственных предприятий по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением, по эксплуатации радиотехнического оборудования и связи. «Госкорпорация по ОВД» создана в целях «удовлетворения потребностей пользователей воздушного была пространства в аэронавигационном обслуживании (АНО), обеспечения безопасности и регулярности полетов гражданской авиации, формирования единой хозяйственной системы гражданской части Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД РФ)».

В настоящее время «Госкорпорация по ОВД» продолжает оставаться монопольным поставщиком услуг по управлению воздушным движением на территории РФ. При этом, несмотря на значительные государственные ресурсы, направляемые на развитие и материально-техническое оснащение ЕС ОрВД, ее состояние оставляет желать лучшего. Несмотря на то, что Корпорация является тарифной организацией, ее убытки за 2002-й год составили 140 миллионов рублей. Удручающая ситуация сложилась с дебиторской и кредиторской задолженностью. Доля денежных расчетов с контрагентами стремится к нулю. В последнем отчете Счетной Палаты РФ, посвященному ОрВД (отчет датирован маем 2001 года) указывается на:

...снижение уровня безопасности полетов по причине ОрВД. Сейчас риск столкновения в воздушном пространстве Российской Федерации в 4,3 раза превышает установленный в ИКАО на период до 2001г. нормативный уровень). К настоящему моменту 75 % оборудования и систем ОрВД работают на продленном ресурсе.

Система ОрВД работает в условиях отсутствия финансовых средств системы для проведения ее полномасштабной модернизации и интеграции в европейскую и мировую аэронавигационную систему (программа финансирования модернизации оценивается в $1 млрд., объем инвестиций, начиная с 1993 г., не более $70 млн.);

К сожалению, сейчас можно констатировать, что еще одни из негативных результатов такого развития событий это потеря международных транзитных потоков, они уходят в страны ближнего зарубежья, Восточную Европу и на трансполярную магистраль.

Еще одним заложником данной ситуации стали российские производители различных систем ОрДВ, выпуск которых практически остановлен в связи с низкой платежеспособность системы ОрВД. В 1998 г. объем кредиторской и дебиторской задолженности предприятий ОрДВ удвоился, в 1999 г. увеличение кредиторской задолженности составило 15% или 0,2 млрд. руб. до 1,5 млрд. руб., дебиторской - 25% или 0,3 млрд. руб. до 1,5 млрд. руб.

Несмотря тот факт, что на сегодняшний день авиадиспетчеры представляют собой одну из наиболее высокооплачиваемых категорий государственных служащих (зарплата диспетчера составляет $600 + соцпакет) в отрасли сохраняется постоянная угроза забастовок. По подсчетам Министерства Транспорта, в результате всероссийской забастовки ноября-декабря 2002 года авиапредприятиям страны был нанесен убыток в размере 10 миллионов долларов. Далее, еще одна акция диспетчеров прошла в ряде регионов 13 августа 2003 года – это несмотря на то, что диспетчерам законодательно запрещено саботировать работу.

Попытки реформирования Госкорпорации на сегодняшний день успеха не имели, главным образом по причине провала кадровой политики. Корпоративная культура Корпорации продолжает оставаться инертной, бюрократической, ориентированной на административные методы решения проблем, а не на запросы клиентов.

Приходится констатировать, что «Госкорпорация по ОВД» сегодня не справляется с задачей обеспечения бесперебойного обеспечения функций по управлению движением над территорией страны. Более того, сохранение нынешней ситуации ведет к дальнейшей деградации системы ОрВД в стране.
Предлагаемые меры.

Система управления воздушным движением является прежде всего системой предоставления услуг клиентам. Услуг высокотехнологичных, ежедневных и круглосуточных. Система ОрВД может и должна быть управляема независимыми компаниями, получающими оценку своей деятельности не от Счетной Палаты – а напрямую от своих клиентов в виде платежей, получаемых за качественно оказанные услуги. А наша страна не может предоставлять авиакомпаниям услуги 21-го века, используя организационную структуру и схемы финансирования 60-х годов.

Кроме того, регулирование безопасности управления движением и одновременное предоставление услуг по управлению ставит Корпорацию в ситуацию конфликта интересов. Безопасность ОрВД должна регулироваться отдельной организацией, точно также как отдельной организацией регулируются авиакомпании и производители авиатехники. Выходом в данной ситуации является трансформация «Госкорпораци по ОВД» в акционерное общество с последующей его приватизацией.

Расстановка сил.

Приходится признать, что на сегодняшний день существует достаточно серьезная оппозиция приватизации систем управления воздушным движением. К наиболее рьяным «оппозиционерам» относятся профсоюзы авиадиспетчеров, военные, консервативно настроенные политики и пресса, а также незначительная часть представителей авиакомпаний. Постараемся кратко проанализировать наиболее значимые аргументы сторон.

• Профсоюзы авиадиспетчеров

Основная причина, по которой профсоюзы всех стран и во всех отраслях противятся приватизации – та, что с приходом новых собственников, заинтересованных в прибыльности компании существенно повышается эффективность работы персонала. Частные собственники не склонны идти на переговоры и компромиссы с профсоюзами и поддаваться шантажу.

Основной аргумент, приводимый профсоюзами: безопасность. Этот аргумент является универсальным и приводится независимо от отрасли. В основе его лежит заблуждение о том, что интересы прибыли и безопасности являются конфликтующими. Разумеется, уже при ближайшем рассмотрении это оказывается не так, поскольку на конкурентном ранке безопасность является конкурентным преимуществом. Инвестиции в безопасность являются важной частью инвестиционной стратегии любой крупной компании, а некоторые даже превратили безопасность в часть своего рекламного имиджа.

Профсоюзы утверждают, что с приватизацией существенно пострадает безопасность полетов. Правда, при этом не называется никаких конкретных показателей безопасности, которые должны ухудшится. Ощущение такое, что самолеты начнут падать просто от обиды за сам факт приватизации. Разумеется, перспектива того, что самолеты начнут падать пугает. Однако безопасность – не абстрактная неисчисляемая категория, она измеряема.

Надо сказать, что аналогичные доводы приводятся американскими профсоюзами авиадиспетчеров в их совершенно аналогичной борьбе против аутсорсинга функций управления движением. Однако, в США проще – там есть с чем сравнить. С 1981 года (с момента знаменитой забастовки авиадиспетчеров, разогнанной Рональдом Рейганом) там существует программа, по которой часть вышек ОрВД передана в руки частных компаний.

Министерство транспорта США, регулярно проводящее аудиты безопасности программы «контрактных вышек» констатирует, что уровень безопасности на вышках, управляемых частными компаниями в 2.5 раза выше, чем на аналогичных вышках, управляемой Федеральной авиационной службой.

В последнем отчете, опубликованном в сентября 2003 года, генеральный аудитор установил, что «в 2002 финансовом году «контрактные вышки» имели 8 операционных ошибок/отклонений, что составило 0.49 на миллион операций, в то время как федеральные вышки имели 38 операционных ошибок/отклонений, то есть 2.70 ошибок на миллион операций. Федеральные вышки класса 5 и 6 (то есть наиболее сравнимые к «контрактными вышками») имели 2.03 ошибки на миллион операций».

Мало того, «контрактные вышки» оказываются намного более эффективными: составляя 10% от общего числа занятых в отрасли они обрабатывают 25% всего объема движения. И, наконец, «контрактные вышки» дешевле. Каждая вышка под управлением частной компании экономит правительству США 900 тысяч долларов в год, что в общем составляет более 173 миллионов долларов в год. Основная часть экономии – более выгодные для компаний контракты с диспетчерами, то есть как раз то, чего больше всего боятся профсоюзы.

Приходится признать, что единственный интерес профсоюзов в сохранении государственной собственности на функции ОрВД состоит отнюдь не в безопасности, а в банальном коллективном стяжательстве. Из государства намного проще вытягивать дополнительные льготы, шантажируя угрозой забастовки, чем из частного собственника, расстающегося в этом случае со своими собственными деньгами.

• Министерство Обороны РФ

Наряду с профсоюзами, ряд чиновников Министерства Обороны РФ являются одними из наиболее последовательных противников приватизации системы ОрВД. Например, не так давно против приватизации высказывались Главком ВВС Владимир Михайлов и начальник Управления по использованию воздушного пространства и УВД Минобороны РФ генерал-лейтенант Михаил Кизилов.

Аргументы военных удивительно напоминают аргументы профсоюзов: только если первые говорят о безопасности технической, то вторые – о безопасности национальной. Но точно также не содержится никаких конкретных указаний на то, какие именно проблемы возникнут при приватизации, в чем именно исчисляется ущерб национальной обороне и каков он. Согласиться с военными, однако, можно: ущерб действительно будет и исчисляться он будет в деньгах. За услуги придется платить, причем вовремя и реальными деньгами. А это как раз то, чего военные по каким-то причинам сейчас позволить себе не могут. То ли от нехватки финансирования, то ли от неэффективного его использования...

«Не значит ли это, что информацию стратегического значения Министерство обороны будет обязано покупать у частных предприятий?» - вопрошают журналисты. Интересно, задумывались ли они, что горюче-смазочные материалы стратегического значения Министерство обороны тоже вынуждено покупать у частных предприятий?

Вновь обратимся к зарубежному опыту. Почему армия США, одна из наиболее боеспособных армий мира, в состоянии пользоваться услугами частных компаний на рынке ОрВД без существенной угрозы для национальной безопасности?

На протяжении последних 20 лет Армия США, ВВС США и Береговая охрана США пользуются услугами «контрактных вышек» и признают их надежность, дешевизну и эффективность. В 2002-м календарном году частные компании обслужили 612,000 операций военных.

Когда президент США Джордж Буш летит на свое ранчо в Техасе, его посадка сопровождается «контрактным диспетчером». Когда вице-президент США Дик Чейни летит к себе в Джексон Хоул (штат Вайоминг) его посадка сопровождается «контрактным диспетчером». Что может быть лучшим свидетельством заботы об интересах национальной безопасности, чем доверие первых лиц государства?

Далее, 5 августа 2003 года на базе военно-воздушных сил США Вандерберг в штате Калифорния произошло историческое событие: управление воздушным движением на военной базе было впервые передано в руки частной компании. Компания Serco Management Services отныне будет обслуживать трехмильную взлетно-посадочную полосу авиабазы, предоставляя полный комплекс услуг по управлению воздушным движением. Serco – крупнейший и чуть ли не единственный игрок на рынке коммерческого диспетчирования, это уже пятьдесят девятая вышка, которую обслуживает компания. По контракту с военной базой, Secro получит 1.3 миллиона долларов за три года обслуживания, что на 520 тысяч долларов меньше, чем было потрачено военными за тот же период ранее.

Также ничего не известно о каких-либо существенных трудностях, с которыми столкнулись ВВС Великобритании и Канады после приватизации системы управления воздушным движением. Похоже, что угроза национальной безопасности в результате приватизации системы ОрВД – еще один миф, цель которого: увеличение бюджетов и максимизация контроля, в которых заинтересованы чиновники Министерства обороны.

• Авиакомпании

Вскоре после публикации инициатив Министерства Транспорта по приватизации ОрВД, ряд представителей авиакомпаний высказали осторожные опасения, что в результате приватизации ситуация для клиентов системы ОрВД ухудшится.

В частности, Валентин Якубовский, заместитель генерального директора по надзору за безопасностью полетов и качеству авиакомпании «КрасЭйр», заявил: Инициатива Минтранса передать в частную собственность предприятия по УВД и перейти от государственных тарифов к рыночным ценам может повлечь за собой возникновение полной монополии на управление воздушным движением и создание условий для приостановки работы в гражданской авиации, что недопустимо, учитывая стратегическую важность отрасли. Рыночные цены могут оказаться авиакомпаниям не по карману, что приведет, как минимум, к ощутимому росту цен на авиабилеты. Монополия на управление воздушным движением недопустима. Безусловно, необходим контроль государства при управлении воздушным движением.

Трудно не согласится с мыслью о том, что монополия на управление воздушным движением недопустима. Однако контроль государства и недопустимость монополизации – абсолютно разные вещи, совершенно между собой не связанные. Как раз наоборот, именно нынешняя ситуация и является той самой недопустимой монополизацией. Возможно, некоторые авиакомпании и хотели бы платить за услуги по ОрВД более высокого качества, однако выбора нет.

Стоит еще раз подчеркнуть, что целью является не приватизация как таковая, а создание конкурентного рынка управления движением. Именно механизмы конкуренции должны будут защитить авиакомпании от ценового произвола.

Если рыночные цены окажутся выше государственных – что ж, значит придется признать, что сейчас расходы частных авиакомпаний на ОрВД оплачиваются из кармана налогоплательщика, а это ситуация в любом случае недопустимая. Издержки компаний должны оплачиваться пассажирами – в противном случае, это ставит авиацию в привилегированное положение по сравнению с остальными видами транспорта.

• Консервативные политики и пресса

И наконец, последними в ряду критиков приватизации являются политики и пресса просоциалистического толка. Люди, привыкшие к тому, что государство должно быть тотальным контролером на любом рынке, и при любой возможности забрать все в свои руки. Именно отсюда раздаются весьма эмоциональные призывы «не допустить приватизацию неба», воспрепятствовать «развалу единой системы» и «превращению ОрВД в лоскутное одеяло».

При этом непонятно, чем небо так принципиально отличается от любой другой транспортной инфраструктуры, за пользование которой точно также приходится платить. Приватизируется не небо как объект, приватизируются услуги по сопровождению воздушных судов в нем. Точно также можно сказать, что в ряде стран небо уже несколько десятилетий как успешно приватизировано, поскольку авиакомпании имеют возможность выкупать конкретные аэропортовые слоты, тесно связанные с конкретным занимаемым пространством на взлете и посадке. Надо сказать, что никаких негативных эффектов от такой приватизации за много лет не замечено.

Что касается «единой системы», то часто вспоминается недавнее интервью одного бывшего чиновника, обеспечивающего в социалистической Москве бесперебойное снабжение хлебом магазинов. Очень ответственная работа была, говорил он. Сложная система, график завоза, бывало, грузчик запивал, так сами выходили на разгрузку. А сейчас, говорил он, я даже и не знаю как хлеб в магазины завозится.

Действительно, в 1991 году при крушении единой системы завоза начались перебои с хлебом (при этом перебоев, например, с тортами не возникло). Однако очень быстро система восстановила себя: частные магазины заключили индивидуальные контракты с хлебзаводами, завели свои пекарни и в результате система снабжения хлебом сейчас на порядок лучше, чем она была 15 лет назад – не говоря уже о самом хлебе. Улучшилось и качество, и ассортимент – и все это без малейшего государственного участия, без федеральных программ, без «единой системы». Именно поэтому наша задача состоит не в том, чтобы всеми силами держаться за неэффективную «единую систему» и оттягивать неизбежную реформу, а в том, чтобы обеспечить как можно более плавный и безболезненный переход, ведь цена вопрос – жизни сотен людей.

Спору нет, в сложных технических системах кооперация необходима, однако она необходима на уровне стандартов, а не на уровне управления. Именно на уровне общих стандартов и безо всякого государственного контроля держатся такие сложнейшие в техническом смысле системы, как глобальная сеть Интернет и сети сотовой связи. Именно на таких принципах должна быть построена система ОрВД.