Транспортная инфраструктура и деньги. Достаточно ли для проезда купить билет?

Обзор по способам организации финансирования инфраструктуры пространства движения -- общие налоги, специальные налоги, сборы за пользование, регулируемые тарифы, штрафы, страховые премии, регулируемые рынки, свободные цены.

Проблема оплаты

Для существования любых видов транспорта (кроме, может быть, вездеходов и вертолётов) нужна инфраструктура: рельсы и вокзалы, дороги, мосты, взлётные полосы и аэропорты, шлюзы и причалы, трубопроводы и насосные станции. Создание и поддержка этой инфраструктуры в рабочем состоянии требует ресурсов - земли, труда, денег, строительных материалов.

Как и некоторые другие отрасли экономики на протяжении последних двухсот лет, транспортные инфраструктуры зарождались как частные предприятия, финансируемые на деньги наиболее рискованных инвесторов, проходили стадии бурного роста, конкуренции и спекуляций, кризисов, усиления государственного регулирования, частичной или полной национализации. Потом выяснялось, что рано или поздно вслед за национализацией и регулированием наступает стадия стагнации и спада. Развитие технологий, растущие объёмы перевозок и запросы пользователей приходят в противоречие с инерционностью государственной бюрократической машины, низкой заинтересованностью менеджеров и собственников в условиях бесплатного или дешёвого всеобщего доступа. В конце XX века вечный недостаток бюджетного финансирования вновь привёл большинство развитых и развивающихся стран к привлечению частных инвестиций в инфраструктуру и к организации платного доступа к ней. Пришлось признать необходимость взимать плату с пользователей любых дорог, даже построенных на бюджетные деньги - надо возмещать издержки, воспроизводить имеющиеся мощности и развивать транспортную систему.

Не приходится удивляться, что и Россия, наследница транспортной инфраструктуры СССР, созданной за счёт использования дармового, а то и прямо рабского, труда, в конце концов оказалась перед необходимостью ответить на те же основные вопросы:

· Как финансируется содержание существующей транспортной инфраструктуры?

· Как финансируется создание новых инфраструктурных мощностей?

· Как взимается плата с пользователей транспортной инфраструктуры?

Многие виды транспорта никогда не выглядели бесплатными для широкой публики. Частная машина и бензин для неё стоят денег. Поездка на поезде, в автобусе, полёт в самолёте или рейс на корабле требуют покупки билета. Купивший билет пассажир уверен в том, что он заплатил за транспортную услугу, и его обязаны довезти в оговоренный расписанием срок, безопасно и с оплаченным комфортом. Однако для самих транспортников и для профессиональных экономистов ситуация выглядит совсем иначе.

Частный грузовой или легковой автомобиль, или общественный транспорт выезжают на федеральные, региональные или муниципальные дороги, разрушают дорожное покрытие, создают пробки и сами стоят в них, погружаясь в облака выхлопных газов. Автомобилисты требуют починки дорог и прокладки новых, окрестные жители протестуют против шума и загрязнения окружающей среды.

Железнодорожные составы едут по рельсам и пользуются информацией диспетчеров, при этом в вертикально-интегрированных компаниях регулируемые тарифы на перевозки приводят к равномерному недофинансированию как подвижного состава, так и рельсового хозяйства. Если же государство проводит разделение перевозчиков и путевиков, надеясь на благотворное влияние конкуренции, немедленно встаёт вопрос оплаты доступа к инфраструктуре владельцами поездов, собирающими деньги с пассажиров.

Тот же самый конфликт не угасает в гражданской авиации. Возрастающая интенсивность полётов приводит к увеличению нагрузок на диспетчеров и аэропорты. Необходимость перевооружения диспетчерских служб на основе новейших информационных технологий становится явной и дискуссии обостряются с каждой аварией. Однако авиакомпании не горят желанием увеличивать финансирование инфраструктурных служб, особенно во времена спада спроса и катящейся волны банкротств, наподобие бедствий, поразивших эту отрасль после терактов 11 сентября.

В том или ином виде денежные сборы (пока ещё не всегда можно говорить о "ценах") вводятся повсеместно и предназначены решать проблемы перегрузки и заторов, экологии и ущерба от аварий. Одновременно ширится признание того факта, что теоретическое рассуждение из учебников о том, что свободные рыночные цены позволяют достичь оптимального для общества распределения ресурсов, применимо на практике, и даже в такой традиционно зарегулированной отрасли, как транспортная инфраструктура.

Плата за инфраструктуру начинает оказывать влияние на уровни использование разных видов транспорта, поэтому текущая политика регулирования тарифов, налогов и сборов влияет на результаты конкурентной борьбы как внутри каждого сегмента транспортной отрасли, так и между различными транспортными модами.

В свою очередь, транспорт влияет на всю экономику. Мобильность населения, доступность ресурсов, развитие внутренней торговли - важнейшие компоненты экономического роста. Межстрановые транспортные коридоры и узлы перевозок -источники национального дохода и факторы международной конкуренции. Плата за транспортную инфраструктуру влияет на цены транспортных услуг, и через них - на цены товаров, услуг и труда в экономике в целом. Разные регионы внутри страны и разные страны различаются степенью развития инфраструктуры, преодоление отставания или эксплуатация преимуществ часто становятся одной из основных задач государственной транспортной стратегии. Однако не надо забывать, что всякая государственная стратегия не только реализуется для блага граждан, но и полностью финансируется за счёт этих граждан - у государства ведь нет иных источников ресурсов.

Как собирать деньги

Проведя национализацию (или введя жёсткое ценовое регулирование) для транспортной инфраструктуры, государство сталкивается с принципиальным выбором методов сбора денег для финансирования текущих издержек и развития инфраструктурных секторов.

Кроме необходимости поддерживать и развивать транспорт, государство, как правило, стремится достичь ряда социальных целей, для чего прибегает к насильственному перераспределению ресурсов и доходов в экономике. Важной целью государства является обеспечение доступности транспортных услуг для менее обеспеченных слоёв населения, и это делается за счёт более обеспеченных слоёв. Ещё одна цель - направить население к тем или иным типам поведения, например, поощрить жизнь в пригородах (см. ниже про неожиданные последствия такого планирования для безопасности и пригородов, и центра) или использование экологически менее вредных видов топлива. Для достижения таких целей приходится накладывать дополнительное бремя на всех налогоплательщиков, или же целенаправленно направлять экономику на такой путь развития, который сами экономические субъекты бы не выбрали, как менее эффективный.

В зависимости от того, ставится ли задача поощрить новое строительство, обеспечить поддержание существующей инфраструктуры, максимизировать или минимизировать число пассажиров, минимизировать загрязнения - перераспределения и изъятия должны быть разными. Понятно, что многие цели будут противоречить друг другу, поэтому политики должны декларировать не просто цели, а расставлять приоритеты и ранжировать задачи.

Оберегая покой граждан, регуляторам хочется запретить грузовые перевозки по ночам и в выходные. Но, для избежания пробок на дорогах, очень хочется ограничить грузовые перевозки в будни и днём. Вспоминается известный анекдот про решение проблемы полёта советских космонавтов на Солнце: "В ЦК решили - полетите зимой и ночью!"

К сожалению, именно расставление приоритетов и ранжирование задач политики делают с большой неохотой, и в государственных документах часто можно встретить через запятую перечни конфликтующих целей, без малейшего намёка на их относительную ценность.

За примерами далеко ходить не надо. До сих пор ни в одной из многочисленных отраслевых программ и программ развития для Российской Федерации даже не поставлен вопрос: что важнее для России на текущем этапе - улучшение экологии (на чём настаивают развитые страны, достигшие гораздо большего и в экономике, и в экологии, но озабоченные ростом конкуренции со стороны развивающихся стран), или ускоренный экономический рост за счёт относительно большей эксплуатации природных ресурсов, являющихся нашим естественным конкурентным преимуществом перед зарубежными странами?

Конечно же, любое государство декларирует стремление организовать перераспределение таким образом, чтобы оказать наименьшее влияние на производственную активность, не исказить ценовые сигналы в отрасли и принести наименьший возможный ущерб эффективности. Экономическая теория утверждает, что наилучшим с этой точки зрения является прямое и прозрачное перераспределение - изъятие фиксированного налога у одних и выплата субсидий другим. Однако этот способ зачастую политически неприемлем, поэтому этой цели пытаются достичь сначала налоговой политикой, а потом "тонкой настройкой" регулирования тарифов и сборов, неизбежно внося тем самым искажения в предпочтения потребителей и конкуренцию предпринимателей. Переход к свободному рынку, сопровождаемый отказом от перераспределения и изъятий или, по крайней мере, к отказу от их маскировки, является во многом делом будущего, хотя и всё более близкого.

В целом последовательность возможных источников денег и механизмов их получения для финансирования транспортной (да и любой другой) инфраструктуры выглядит следующим образом:

1. Общие налоги.

2. Специальные налоги.

3. Сборы за пользование.

4. Регулируемые тарифы.

5. Штрафы.

6. Страховые премии.

7. Регулируемые рынки.

8. Свободные цены.

Транспортная инфраструктура может финансироваться из общей массы нетранспортных налогов, собираемых государством. При этом объекты налогообложения могут не иметь с транспортом ничего общего - налог на прибыль, НДС, подоходный налог, налог на имущество для большинства налогоплательщиков не связаны ни с интенсивностью использования ими транспорта, ни с особенностями этого использования (маршрутами, видами транспорта). Поэтому такие налоги не могут давать никаких сигналов к изменению поведения налогоплательщика в тех направлениях, которые государство считает желательными, налогоплательщик платит за инфраструктуру (среди многих других оплачиваемых им вещей) вне зависимости от того, пользуется ли он транспортом вообще.

Гораздо большую связь непосредственно с транспортом имеют специальные налоги, у которых объект налогообложения каким-то образом привязан к транспортным потребностям хозяйствующего субъекта и к способам удовлетворения этих потребностей. Такими целевыми налогами являются:

· Налоги на бензин и иные виды топлива. Именно эти сборы традиционно считались непосредственно связанными с интенсивностью использования транспортных средств, и поэтому наиболее подходящими для сбора "дани" с пользователей транспорта. Только со временем пришло понимание того, что единый налог на топливо, взимаемый обычно на нефтеперерабатывающих предприятиях, не может адекватно отражать особенности места использования автомобилей - в сельской местности или на улицах большого города, а также метода его использования - для грузовых перевозок или для обслуживания пассажиров. В то же время акциз на бензин в периоды роста цен на топливо является политически неприемлемым налогом - он совершенно неизбирателен, последствия немедленно бьют по карману всех слоёв населения, а финансирование транспортной инфраструктуры политически важно возложить именно на плечи тех, кто её использует наиболее активно (на грузоперевозчиков, например) оставив издержки средних и бедных слоёв населения на прежнем уровне.

· Сбор за регистрацию автомобиля и налог на транспортные средства. Эти налоги в очень небольшой степени могут отражать реальную долю издержек, приходящихся на владельца, и реальный ущерб, наносимый им экологии. Сбор за регистрацию и налог на транспортное средство может быть привязан к типу автомобиля (мощности двигателя, виду топлива, грузоподъёмности), но не может быть привязан к способу и интенсивности его использования.

· Налог на пользователей автодорог. Этим налогом, как правило, облагают любые бизнесы, без связи с использованием ими транспортной инфраструктуры, учесть которую невозможно. Будучи, как в недавнем прошлом в России, обычным оборотным налогом, налог на пользователей автодорог только искажает ценовые сигналы в экономике, не влияя никоим образом на предпочтения предпринимателей в выборе видов и средств транспорта для нужд их бизнеса..

· Сборы за лицензии перевозчика грузов и пассажиров. Сборы за лицензирование не могут предоставить существенных финансовых ресурсов для поддержания транспортной инфраструктуры. Лицензионные сборы носят разовый характер, требовать подтверждения лицензии ежегодно считается политическим "дурным тоном". Даже если государственные органы искусственно ограничивают число лицензий (как в сфере внутригородских пассажирских перевозок, например), продажа этих лицензий на публичных торгах не практикуется. Такие лицензии выдаются обычно на основе более или менее открытых конкурсов, где претенденты торгуются не на повышение цены, которую они готовы заплатить государству, а на понижение цены, которую они будут брать с пассажиров. Лицензирование внедряется под лозунгом интересов потребителя, а цена, уплаченная за лицензию, будет возмещена именно из кармана потребителей.

· Плата за тонно-километры прогона. Наиболее точно отражающий использование дорожной инфраструктуры сбор, требующий учёта загрузки транспортного средства, и поэтому требующий использования технических средств для расчёта и взимания. С этой целью на дорогах оборудуют весовые пункты, самые современные из которых уже не требуют даже остановки транспортного средства. Этот сбор особенно удобно использовать для транзитных транспортных средств, пересекающих страну без разгрузки. Взвешивание осуществляется на пограничных пунктах при въезде и выезде, расстояние учитывается спидометром. Недостатком этого сбора является то, что он не привязан к конкретным дорогам на выбранном маршруте, и не учитывает степень ущерба, причинённого на разных участках одного маршрута.

Перечисленные выше общие и специальные налоги могут быть потрачены разными способами.

Во-первых, они могут быть зачислены в общий государственный или региональный бюджет. Там деньги будут перемешаны со средствами от иных налогов, и выделение средств для трат на нужды транспортной инфраструктуры будет проходить в рамках обычного политического процесса делёжки бюджета. При этом, естественно, даже невозможно оценить количественно - какая отрасль субсидирует другие, какие группы населения оплачивают транспортные нужды других групп. Часто повышение таких налогов может быть связано с общей необходимостью поднятия уровня государственных доходов.

Только для одного вида бюджетного финансирования, связанного с транспортом, прямые платежи из "общего котла" государственного бюджета обладают достоинствами по сравнению с более сложными схемами. Если государство считает необходимым субсидировать транспортные нужды определённых слоёв населения (например, пенсионеры и студенты), или отдельных отраслей промышленности (например, угольщиков или нефтяников), такие субсидии должны утверждаться в общих рамках бюджетного процесса, проходит утверждение парламентом и быть максимально прозрачны в отчётности о государственных финансах. Иные схемы, в которых субсидии скрываются в массе кроссубсидированных тарифов, оказываются непрозрачными и неподконтрольными общественности, в результате выяснить истинных бенефициаров при дифференциации тарифов оказывается крайне сложно.

Во-вторых, доходы от перечисленных видов источников (связанных с транспортом) могут направляться в целевые транспортные бюджетные или внебюджетные фонды. Траты из этих фондов могут регулироваться общим бюджетным законодательством и специальными законами, возможность изъятия средств из них на иные социальные или экономические нужды должна быть ограничена. Тем не менее, планы по использованию таких фондов, как правило, составляются на основании политических решений. Сборы, связанные с автомобильным транспортом, могут тратиться на развитие железнодорожного, и наоборот, в зависимости от усилий лоббистов, демонстраций "зелёных", изысканий отраслевых институтов. Таким образом, целевые налоги и сборы могут быть превращены в политический инструмент поощрения одних видов транспорта в ущерб другим, или же использованы для влияния на конкуренцию внутри одного вида транспорта.

Кроме влияния на транспортную конкуренцию, налоги могут использоваться как инструмент экономических войн территорий.

На международном рынке, например в ЕС, где гармонизация транспортной политики только начинается, отмечается тенденция регистрировать машины и компании там, где меньше налог на машины и лицензии, заправлять машины там, где меньше акцизы на топливо, а маршруты перевозок прокладывать так, чтобы поменьше платить за проезд. Отмечено, что на решение пассажиров о способе переезда в другую страну (выбор между самолётом, автомобилем, железной дорогой) оказывают влияние даже такие косвенные налоговые меры, как наличие или отсутствие магазинов duty free при пересечении границы на данном виде транспорта.

В налоговых платежах невозможно учесть реальные издержки, связанные с эксплуатацией транспортной инфраструктуры в данное время и в данном месте. Налоговые изъятия не могут быть соотнесены с конкретными дорогами и маршрутами. Кроме того, технический прогресс позволяет сегодня взимать плату без ущерба для скорости и удобства передвижения. Раньше для сбора платежей необходимо было перегораживать дорогу шлагбаумом, или при сборе налогов полагаться на данные учётных книг предприятия. Сегодня для сбора платежей используются бортовые штрих-коды, опрашиваемые по радио чипы, оптическое распознавание номеров автомобилей, SMS-сообщения в сетях сотовой связи, спутниковые системы глобального позиционирования и многое другое.

Лучшие, по сравнению с налогами, источники и механизмы организации платной инфраструктуры перечислены в списке выше, начиная со "Сборов за пользование". Перед тем, как перейти к этим механизмам, сформулируем экономические принципы, на которых более совершенные схемы должны основываться. В основу этих принципов положены черты свободного рынка товаров и услуг, характерные для любой отрасли. Государственное регулирование цен неизбежно искажает предпочтения и выбор экономических субъектов, однако следование сформулированным принципам позволяет уменьшать последствия таких искажения.

Принципы платности инфраструктуры:

· "Пользователь платит". Плата за пользование объектом инфраструктуры должна взиматься с пользователя в привязке к используемому им объекту, и как можно ближе к моменту его использования.

· Плата за услугу. Платёж пользователя должен взиматься в связи с оказываемой ему услугой, и сохранять связь с качеством этой услуги. Неоказание оговоренной услуги должно приводить к возмещению издержек пользователя, то есть к наложению штрафа на инфраструктуру.

· Возмещение издержек. Плата за пользование должна обеспечивать возмещение пользователем издержек, возникающих в результате использования объекта инфраструктуры как у собственника (управляющего) объектом, так и у других лиц.

· Обеспечение доходности. Платная инфраструктура должна быть инвестиционно-привлекательна, и наличие неудовлетворённого спроса на её услуги должно приводить к инвестициям в долгосрочные и капиталоёмкие проекты расширения транспортной сети.

Отметим ещё раз, что свободный рынок услуг транспортной инфраструктуры автоматически означает соблюдение этих принципов.

При введении новых видов платы за услуги инфраструктуры, отвечающих перечисленным принципам, должны отменяться специальные налоги, из которых финансирование инфраструктуры осуществлялось ранее. Если финансирование инфраструктуры осуществлялось из общих налогов, после введения платной инфраструктуры разумно ожидать от государства инициатив по снижению общего уровня налогообложения.

Инфраструктурные издержки и бенефиты

В современной зарубежной политэкономической литературе принято говорить о "ценах" начиная с момента отказа от бесплатности инфраструктуры и отхода от финансирования её из налогов. При этом возникают и развиваются теории "правильного" регулирования цен. Однако цены в экономике являются механизмом оптимизации распределения ресурсов, и эту функцию могут выполнять только свободные рыночные цены. Не существует "правильных" или "неправильных" регулируемых цен, всякое регулирование цен вводится для достижения того распределения ресурсов, которое считается правильными теми, кто их регулирует, а не непосредственно потребителями и производителями. Чтобы избегать путаницы, будем называть регулируемые цены "тарифами".

Переходя от налогов к тарифной политике, начинают обычно с тщательного анализа издержек, связанных с функционированием инфраструктурных объектов. Компенсация издержек - это первое, на что соглашаются законодатели и чиновники, когда обнаруживают, что инфраструктура того или иного сегмента транспортной отрасли приходит в упадок.

Самой прозрачной категорией издержек являются внутренние издержки, более или менее отражаемые бухгалтерским учётом.

На пути выявления этих издержек встречается только одна трудность - вертикальная интеграция в некоторых видах транспорта. В железнодорожном транспорте (и иногда в авиации и в морском транспорте) вертикальная интеграция позволяет осуществлять кроссубсидирование инфраструктуры и собственно перевозок, используя трансфертные цены или просто разнося издержки по видам деятельности так, как это наиболее выгодно с точки зрения налогообложения, или так, как будет наиболее убедительно для регулирующего тарифы органа.

Именно поэтому вертикальная интеграция может считаться препятствием на пути создания свободной конкуренции в любой отрасли. Часто одновременно с введением платы за инфраструктуру, государственные органы объявляют эту инфраструктуру естественно-монопольным сектором, запрещают в ней конкуренцию и вводят запрет на вертикальную интеграцию, требуя первым дело разделить компании на инфраструктурную (рельсы и вокзалы, аэропорты, порты) и производственную (вагоны, самолёты, корабли) компоненты. В некоторых случаях государство ограничивается требованием разделить по формальным правилам учёт между разными направлениями деятельности, но это происходит редко, в качестве временной переходной меры перед полным разделением.

Создание и эксплуатация транспортной инфраструктуры предполагает следующие внутренние издержки:

Фиксированные издержки - издержки, не зависящие от интенсивности движения, обслуживаемого инфраструктурой.

Капитальные издержки - стоимость капитала, вложенного в инфраструктуру.

Доходность на капитал - ожидаемая доходность ресурсов, вложенных в проект совладельцами, включая ожидаемую доходность на реальные активы (землю, недвижимость), предоставленные государством в качестве вклада в проект.

Процентные издержки - стоимость обслуживания кредитных ресурсов, вложенных в проект кредиторами, включая стоимость ресурсов, предоставленных государством на условиях аренды и иных сходных финансовых схем.

Фиксированные эксплуатационные издержки - издержки, связанные с эксплуатацией инфраструктурных объектов.

Ремонт - издержки на ремонт инфраструктурных объектов, не связанный с их износом от использования (ликвидация последствий воздействия погоды, общего старения).

Операционные издержки - издержки эксплуатации, не связанные с интенсивностью движения (освещение трасс, разметка, дорожные знаки и светофоры, сбор и предоставление информации о движении).

Административные издержки - стоимость содержания административного аппарата управления, включая вознаграждение менеджмента (которое должно приближаться к уровням вознаграждений аналогичных специалистов в частном секторе), а также издержки соблюдения регулятивных требований и предоставления обязательной отчётности государственным органам.

Переменные издержки - издержки, уровень которых зависит от интенсивности использования инфраструктуры.

Переменные эксплуатационные издержки

Ремонт - издержки на ремонт, связанный с фактическим износом инфраструктуры, зависящим от интенсивности использования.

Операционные издержки - издержки эксплуатации, зависящие от фактической нагрузки (планирование и регулирование транспортных потоков, контроль соблюдения правил эксплуатации и правоприменение, предоставление дополнительных услуг - заправка, обслуживание грузов).

Стоит отдельно рассмотреть такую категорию издержек, как административные издержки. В эту категорию входит и вознаграждение персонала, включая высший менеджмент. В условиях частной инфраструктуры собственник определяет условия найма и принципы вознаграждения менеджеров. На свободном рынке вознаграждение менеджера привязано к прибыли и(или) капитализации. В случае государственных объектов менеджера нанимает государство, в случае частно-государственной кооперации организация профессионального менеджмента является вкладом в проект частного партнёра (эксплуатирующей организации, арендатора, застройщика). Но и в этих случаях менеджеры инфраструктурных объектов должны получать плату за оказываемые услуги.

Перечисленные выше внутренние издержки, как уже говорилось, в основном соответствуют бухгалтерским издержкам. Однако полноценный анализ издержек не может ими ограничиться.

Экстерналиями экономической деятельности называют такие последствия деятельности одного экономического агента для другого, которые не вытекают из договора, заключённого между ними. Такие последствия от создания транспортной инфраструктуры могут быть как отрицательными (нарушение прав, эксплуатация и утрата земли, загрязнение воздуха, ущерб собственности и здоровью), так и положительными (облегчение доступа к собственности, возрастание её стоимости).

Отрицательные экстерналии также называют внешними издержками. Положительные экстерналии называют также бенефитами.

В обычной ситуации отрицательные экстерналии не имеют денежного выражения и не оплачиваются. Можно выделить две основные причины этого:

· Неопределённые права собственности на эксплуатируемый ресурс. Вода, воздух, дикая природа относятся к категории "ничьих" и могут бесплатно использоваться всеми желающими (зачастую к этой категории относится де-факто и земля). Естественно, при таком подходе ничейный ресурс начинает деградировать.

· Даже если права собственности на ресурс могут быть установлены, некоторые виды использования этого ресурса могут явно или неявно считаться сервитутами и быть доступными без оплаты. Дом или участок земли могут быть частными, но вид из окна дома может быть испорчен безнаказанно, а зачастую и земля может быть обременена "правом прохода", пролёта или прокладки под ней туннеля.

Приведём одну из возможных классификаций экстерналий, возникающих при создании и эксплуатации транспортной инфраструктуры:

Фиксированные внешние издержки и бенефиты - издержки, не зависящие от интенсивности движения, обслуживаемого инфраструктурой.

Издержки

Эффект барьеров - автострады и железнодорожные пути пересекают природные биоценозы и нарушают их связность, затрудняют миграцию животных, приводят к их гибели в столкновениях.

Деградация ландшафтов - транспортные проекты разрушают сложные природные объекты - овраги, холмы, речные системы.

Визуальный ущерб - считается, что нетронутый природный ландшафт обладает большей эстетической привлекательностью, чем преобразованный человеком. Не все разделяют это мнение.

Право прохода через чужую собственность - если в основе отчуждения земли не лежит добровольная сделка, то принужденный владелец понёс несомненный ущерб.

Бенефиты

Доступность объектов и территорий - прокладка дорог приводит к расширению возможностей для организации бизнеса и отдыха на тех территориях, доступность которых улучшилась.

Сетевые бенефиты - кроме простой доступности, дополнительным преимуществом часто является включение в специализированную сетевую инфраструктуру, распространённую на больших территориях: технологическую инфраструктуру контейнерных перевозок, или в систему согласованных авиационных или железнодорожных расписаний

Переменные внешние издержки - издержки, уровень которых зависит от интенсивности использования инфраструктуры.

Загрязнение окружающей среды

Локальное - загрязнение в непосредственной близости от объекта (твёрдые отходы, пыль).

Региональное - загрязнение в прилегающем регионе (нитраты).

Глобальное - загрязнение, влияющее на планету в целом (наиболее спорная категория, вызывает ли выброс CO2 глобальное потепление - тема научных дискуссий, имеющих вполне материальные последствия для международной конкурентоспособности развивающихся стран и стран с переходной экономикой).

Аварии и катастрофы

Шум и вибрация

Пробки

Разумеется, к внешним издержкам при желании можно отнести очень многое. В отсутствии определённых прав собственности невозможно заключение договоров, поэтому государство оказывается в ситуации полномочного представителя затрагиваемой стороны и стремится директивно создать систему компенсации таких издержек. Государство почти что объявляет себя представителем диких животных, впрочем, обычно в этом случае речь идёт о представлении интересов "будущих поколений". Это очень удобная позиция, ведь никто не знает, будут ли будущие поколения любоваться на диких животных, или же станут проклинать дедов, не удосужившихся обеспечить доставку товаров и переезд рабочей силы между городом и деревней.

При участии государства на первое место выступают не экономические, а политические механизмы - именно они определяют, за что надо заставить платить при реализации того или иного проекта. Жители окрестных посёлков прибегают к политическим методам борьбы со строительством аэропорта, вместо того чтобы заставить аэропорт или авиакомпании выкупать право шуметь и оплачивать страховку имущества и жизни от падения самолётов.

В анализ издержек и бенефитов иногда пытаются включать издержки одних территорий, возникающие как следствие бенефитов для других территорий. Тут начинаются проблемы. Конкурентные преимущества появляются как следствие развития транспортной инфраструктуры в пользу одних, и не могут не приводить к конкурентным слабостям других.

Точно так же, под видом учёта так называемых "социальных издержек", могут протаскиваться и просто меры по ограничению конкуренции. Строительство автодороги приведёт к падению доходов дороги железной, или наоборот - всегда найдутся желающие утверждать, что последствия для их бизнеса от появления конкурента относятся к категории отрицательных экстерналий, заслуживающих компенсации. Легко представить себе, каков был бы путь прогресса, если бы были доведены до конца исторически зафиксированные попытки обложить автомобили налогом в пользу извозчиков.

На этих примерах видно, что к внешним издержкам всё же следует относить только случаи прямого причинения ущерба чьим либо правам, а не всякие косвенные последствия осуществления проектов.

Плата за землю, необходимую для реализации практически любого транспортного проекта, должна относиться к внутренним издержкам, но по факту зачастую попадает в категорию внешних. Если земля является государственной или частной, государство или частный владелец добровольно передают её в проект на чётко определённых контрактных условиях (выкуп, внесение к капитал, аренда), то выкупная стоимость, дивиденды или арендная плата несомненно будут внутренними издержками. Если же земля выделяется государством бесплатно, или изымается у иного собственника насильственно (даже с уплатой некой расчётной компенсации) - то всегда остаются сомнения в том, что происходит действительно самое эффективное использование данного ресурса, определяемое рынком и оплачиваемое по рыночным ценам.

Комплексный анализ издержек и бенефитов зачастую бывает очень сложен, и некоторые результаты появляются в работах исследователей только благодаря их недюжинной наблюдательности и умению делать выводы из наблюдений. Необычные результаты, например, содержатся в работах Джейн Джейкобс (Jane Jacobs), посвящённых критике городского планирования и вскрытию глубинных механизмов функционирования современных городов. Одним из важных факторов обеспечения безопасного и комфортного существования в городе она считает поддержание на улицах постоянного присутствия пешеходов. В течение дня там должны сменяться люди, идущие на работу, гуляющие с детьми, посетители магазинов, потом вышедшие перекусить в обеленный перерыв, идущие с работы, наконец, посетители кафе и ресторанов, ночных клубов. Строгое зонирование разделяет город на спальные, деловые, садово-парковые, магазинные и развлекательные районы, между которыми люди перемещаются на транспорте, тем самым оставляя улицы всех этих районов пустыми на протяжении значительных промежутков времени, и пустые улицы становятся опасными, приводя к деградации города как целого. Стремление развивать транспортную инфраструктуру является в этих обстоятельствах ошибкой, следующей из глобальной ошибки планирования жизни города.

Ещё один пример, приводимый в книге Джейн Джейкобс "Смерть и жизнь великих американских городов" ("The Death and Life of Great American Cities") показывает, что эффект барьеров возникает не только в природе, но и в урбанизированном ландшафте. Скоростное шоссе, проходящее через населённые кварталы, приносит очень комплексные издержки и бенефиты. Тут и улучшение досягаемости жилья и офисов, и рост загрязнения и шума, и развитие придорожной инфраструктуры. А ещё шоссе создаёт зону пустоты - его нельзя пересечь, поэтому к нему не приближаются пешеходы, и эта зона является благоприятной почвой для развития небезопасных процессов - поселения бомжей, сбора молодёжных банд и прочих угрожающих благополучию горожан явлений.

С учётом всех перечисленных выше ограничений и особенностей, все верифицируемые прямые внешние издержки должны быть оплачены - будь это издержки экономические, социальные и окружающей среды. Экономисты говорят, что все издержки должны быть "интернализованы" - перейти из внешних во внутренние.

Тем самым при реализации инфраструктурного проекта должны быть оплачены бухгалтерские издержки, использование чужих ресурсов (включая землю и капитал), нарушения прав (ущерб) третьих лиц. Дополнительного рассмотрения заслуживает вопрос плательщика. Разумеется, многие издержки могут быть оплачены только владельцем инфраструктуры (или эксплуатирующей организацией). В свою очередь владелец (эксплуатирующая организация) должен получать компенсацию этих издержек (всех или части) с тех, кто является их причиной - с использующих инфраструктуру перевозчиков, которые, в свою очередь, перекладывают издержки на окончательных выгодоприобретателей: пассажиров и владельцев грузов. Некоторые виды издержек допускают более сложные механизмы: плата за транспортную перегрузку может перераспределяться непосредственно от одних водителей другим (подробнее см. ниже).

Если при этом все цены формируются на свободном рынке, то мы можем утверждать, что сложившееся использование всех задействованных ресурсов является оптимальным. К сожалению, как правило, в инфраструктурных отраслях цены регулируются государством, последствия чего будут рассмотрены далее.

Кроме ценовых механизмов распределения издержек между экономическими агентами, существуют и иные способы снижения издержек, не связанные с деньгами. Это информационная открытость процессов, связанных с эксплуатацией транспортной инфраструктуры, и стандартизация.

Информационная открытость предполагает, кроме предоставления обычной финансовой отчётности инфраструктурных предприятий, сбор и распространение информации о влиянии на окружающую среду, о статистике аварий и ущербе от них, наконец, оперативное предоставление информации о планируемой и реальной загрузке инфраструктуры. Получая такую информацию, потенциальный пользователь сам в силах принять решение о выборе между использованием данного вида транспорта и имеющимися у него альтернативами (иными видами транспорта, отказом от поездки или перевозки). Доступность информации позволяет регулировать использование инфраструктуры и зависящие от этого переменные внешние и внутренние издержки - при этом абсолютно добровольно, руководствуясь только индивидуальными предпочтениями в отношении сохранения природы, сбережения здоровья или экономии времени.

Стандартизация также способствует снижению издержек. Принимаемые автопроизводителями стандарты на загрязнения благотворно воздействуют на окружающую среду, где бы ни ездил данный автомобиль. Стандарты на строительство предотвращают использование тех технологий и материалов, в отношении которых доказан вред их использования и существуют адекватные заменители. Разумеется, стандартизация наилучшим образом работает тогда, когда использование стандартов является добровольным, и к этому подталкивает свободная рыночная конкуренция и уже упомянутая информационная открытость.

Средние, предельные и альтернативные издержки

Понимание структуры издержек, которые несёт объект транспортной инфраструктуры, является только первым шагом на пути установления более совершенных механизмов обеспечения возмездности при пользовании этой инфраструктурой. В настоящее время возмездность понимается как установление регулируемых тарифов, и основные принципы тарифообразования широко обсуждаются экономистами и регуляторами. Рассматриваемые в этих дискуссиях проблемы во многом вызваны самим фактом искажающего государственного вмешательства, но их основные положения заслуживают внимания.

Для обеспечения покрытия всех издержек самым простым является тариф, определяемый как результат деления всех издержек на планируемый (на основе анализа истории и иных факторов) поток пользователей инфраструктурного объекта - так называемый метод "издержки плюс", где "плюс" относится к добавляемой к издержкам нормативной прибыли. Однако этот способ вносит существенные искажения как в поведение пользователей инфраструктуры, так и в мотивацию менеджеров (или даже частных компаний), управляющих инфраструктурой. Поделив издержки эксплуатации дороги поровну между большегрузным трейлером и малолитражкой, мы с очевидностью субсидируем владельца большой машины за счёт маленькой. Что касается менеджеров или компаний-операторов, то они оказываются заинтересованы в реализации грандиозных проектов, завышении затрат на эксплуатацию и в иных способах бесконтрольного раздувания издержек, будучи уверены в том, что сборы с пользователей всё компенсируют. И даже если в результате непрерывного ремонта поток пользователей сократится вдвое, такой метод определения тарифа просто гарантирует его двукратный рост с целью сохранения величины сборов.

Для инфраструктурных проектов, развиваемых с нуля на деньги частных инвесторов, может быть использован другой метод установления тарифов - гарантирование возврата на инвестиции. В этом случае регулирующий орган заключает с инвестором договор, по которому государство гарантирует установление тарифов на уровне, обеспечивающем оговоренную заранее доходность на вложенный инвестором капитал. Однако гарантированная доходность сильно снижает заинтересованность инвестора в повышении эффективности работы инфраструктуры - ведь достигнутая экономия не попадёт в карман инвестора, а приведёт к снижению тарифа для восстановления требуемой доходности. Более сложные механизмы могут частично преодолеть этот недостаток.

Однако, даже с улучшениями, гарантирование возврата на инвестиции совсем не подходит для определения принципов взимания платы за общественную транспортную инфраструктуру, уже давно построенную на деньги налогоплательщиков, и постепенно деградирующую в условиях бесплатного использования.

Относительно меньшие искажения в поведение экономических агентов вносит установление тарифов на уровне предельных издержек (иначе - маржинальных издержек, marginal costs).

Предельные издержки - издержки, связанные с тем, что инфраструктурой воспользуется очередная дополнительная транспортная единица: ещё один вагон в поезде, ещё одна машина на дороге, ещё один самолёт, садящийся в аэропорту. Разумеется, так понимаемые предельные издержки меняются каждую минуту, и зависят от времени, места, условий, типа дополнительного пользователя и количества пользователей, уже находящихся на дороге.

Если в рассмотрение включаются в большом объёме внешние издержки, иногда употребляют термин социальные предельные издержки (social marginal costs).

Практическое вычисление предельных издержек затруднено, и во многих случаях они могут быть только приблизительно оценены средними переменными издержками. Действительно, постоянные издержки по определению не меняются от дополнительной нагрузки, и в маржинальных издержках не учитываются.

Ясно, что предельные издержки не одинаковы для разных типов пользователей. Издержки, связанные с перегрузкой трассы от тысячного автомобиля могут в разы превышать издержки от автомобиля, который выехал на дорогу первым, даже если это абсолютно одинаковые машины. Предельные издержки, связанные с ремонтом дороги или с загрязнением воздуха, будут выше для большегрузных автомобилей, и т.п..

Использование предельных издержек для установления тарифов связано с тем, что экономическая теория утверждает: в условиях совершенной конкуренции цена товара устанавливается на уровне предельных издержек. Вернее будет сказать, что в абстрактных моделях совершенной конкуренции, где цена считается заданной свыше (идеальным рынком), предприниматель будет производить всё новые и новые единицы товара до тех пор, пока его растущие предельные издержки не сравняются с этой ценой. Производить далее - себе в убыток, и предприниматель перестанет расширять производство.

Совершенная конкуренция из учебников не встречается на реальных рынках, а реальная конкуренция, благодаря которой свободный рынок является надёжным регулятором экономики, не похожа на учебники. В частности, решения предпринимателей оказывают непосредственное влияние на цены, как и предпочтения потребителей, которые меняются достаточно быстро. Поэтому цена не может считаться неизменной, не зависящей от действий производителя. Тем не менее считается, что установление регулируемого тарифа на уровне предельных издержек способствует максимизации общественного богатства. Такой подход в чём-то сродни колдовству, вере в то, что воспроизведение конечного результата идеальной конкуренции автоматически приведёт к воспроизведению иных положительных характеристик идеального рынка. При этом полностью игнорируется тот факт, что в процессе реальной конкуренции происходит отбор лучших технологий и наиболее талантливых менеджеров, адаптация продукта к реальным нуждам потребителя, и только в результате этого цена произведённого продукта может теоретически снизиться до уровня предельных издержек. Установление регулируемых тарифов даже на "экономически обоснованном" уровне способно лишь отложить неизбежный кризис, вызываемый накоплением управленческих и технологических ошибок, недоинвестированием и игнорированием потребителя.

Обширная литература посвящена как теоретическому обоснованию установления регулируемых тарифов на уровне предельных издержек, считающемуся наилучшей практикой, так и методам определения предельных издержек, что само по себе является непростой задачей - ведь предельные издержки не являются легко наблюдаемой бухгалтерской величиной.

Предельные издержки играют важную роль ещё в одном разделе экономической теории - в теории "естественной монополии", также охотно применяемой сторонниками государственного регулирования к транспортной инфраструктуре. Одним из признаков естественной монополии считается та самая зависимость спроса от цены, которая должна отсутствовать в условиях идеальной конкуренции. Другой признак естественной монополии - падающие предельные издержки, когда обслуживание очередной дополнительной единицы транспорта обходится дешевле предыдущей, или вовсе является бесплатным. Если отрасль характеризуется существенной экономией на масштабах, выражающейся в падающих предельных издержках, установление монополии в этой отрасли считается "естественным" и неизбежным. Против такого подхода можно привести два возражения.

Во-первых, предельные издержки могут снижаться, только если исключить из рассмотрения большую часть внешних издержек. Незаполненная дорога может пропустить очередной автомобиль, не неся при этом существенных дополнительных затрат. Но загрязнение окружающей среды, шум и вибрация от каждого дополнительного автомобиля отнюдь не падают, поэтому интернализация внешних издержек является препятствием на пути монополизации.

Во-вторых, предельные издержки могут падать или быть равными нулю только до момента исчерпания пропускной способности инфраструктуры. До этого момента предельные издержки формируются в связи с изменением переменных издержек. Но когда на дороге встаёт пробка, или когда аэропорт уже не может принимать самолёты с большей частотой, появление дополнительной машины или дополнительного самолёта приводит к скачкообразному увеличению издержек - надо инвестировать в расширение инфраструктуры, предельные издержки на обслуживание очередной транспортной единицы становятся больше на величину инвестиций и постоянных издержек расширенного проекта, а это совсем иные деньги. Вообще весь анализ предельных издержек при попытке доказать "естественный монополизм" инфраструктурного объекта проводится исключительно в краткосрочной перспективе, и с этим связаны его существенные недостатки.

На реальном рынке предельные издержки можно использовать только как минимум цены, не который может согласиться поставщик товара или услуги. Меньшая цена приведёт к убыткам уже в краткосрочной перспективе, но цена на уровне предельных издержек не гарантирует долгосрочного существования проекта.

При анализе реального ценообразования, наряду с предельными издержками продавца, рассматриваются альтернативные издержки покупателя. Выходя на рынок в поисках товара иди услуги, покупатель готов платить за предлагаемый ему товар не больше, чем стоимость следующего по ценности варианта покупки из доступных на рынке. Грузоотправитель заплатит за железнодорожную перевозку не больше, чем стоит наилучшая доступная альтернатива - автопоезд или самолёт. В некоторых случаях более дешёвой альтернативой является не привозить товар, а произвести на месте - и тогда от перевозки откажутся вовсе. Поэтому альтернативные издержки являются максимумом, который готов заплатить покупатель.

Рассмотрим пример, показывающий, каким образом альтернативные издержки могут оказаться лучшим ориентиром при регулировании цен, чем предельные издержки. Представим себе морской порт, расположенный в узком заливе со сложным фарватером и небольшой территорией (такие порты возникали во времена приморских крепостей и морских осад, теперь же они оказались совершенно неприспособленными к современной морской торговле). Естественно, государство вводит регулирование цен на услуги портов, и устанавливает цены данного порта на уровне его предельных издержек. Так как издержки высоки, цены оказываются достаточно высокими, но дефицит погрузочных мощностей сохраняется, и в какой-то момент частные инвесторы могут рассмотреть вариант строительства нового порта неподалёку, но в более удобном месте.

Инвесторы ориентируются при рассмотрении проекта на высокие цены и очереди в старом порту, и при этих условиях проект может быть весьма привлекательным. Однако, если законодательство предписывает регулировать цены на услуги нового порта по тем же предельным издержкам, новый порт никогда не будет построен. Предельные издержки на обслуживание корабля в новом удобно расположенном порту будут малы, тариф будет низким, и проект потеряет свою привлекательность.

Если отказ от регулирования цен не является политически приемлемым в рассматриваемой стране, государству как минимум имеет смысл рассмотреть альтернативные издержки кораблевладельцев (разгружаться в старом порту) и установить потолок тарифа нового порта на уровне тарифа старого. Очевидно, что это повысит привлекательность проекта и сделает его реализацию более вероятной.

При рассмотрении иных методов организации платного доступа к инфраструктуре мы ещё вернёмся к этому примеру.

Тарифы

Обсудив в двух предыдущих разделах специфические проблемы транспортных издержек и общие подходы к анализу ценового регулирования, вернёмся к описанию источников и механизмов финансирования транспортной инфраструктуры, более совершенных, чем налоговые сборы. Нам остаётся рассмотреть следующие механизмы:

3. Сборы за пользование.

4. Регулируемые тарифы.

5. Штрафы.

6. Страховые премии.

7. Регулируемые рынки.

8. Свободные цены.

Сборы за пользование занимают промежуточное положение между налоговыми платежами и тарифами, и на практике переходят в тарифы по мере развития системы определения величины сбора. К числу сборов за пользование относятся как простейшие системы распространённых во многих странах толлов (tolls, сборы за пользование платными автодорогами), так и появившиеся не так давно сборы за въезд на территорию городских районов.

В США плата за проезд по автотрассе фиксируется властями для обеспечения возврата бюджетных инвестиций. Деньги собирают государственные агентства: дорожные департаменты штатов (state highway departments), похожие на российские региональные министерства, и дорожные управления штатов (state turnpike agencies), скорее напоминающие российские государственные унитарные предприятия. Дорожные управления находятся в государственной структуре, но они создаются не для осуществления властных полномочий, а для управления объектами государственной собственности, и их задача - обеспечить самофинансирование и даже развитие этой собственности. Например, все важнейшие мосты, туннели и транспортные артерии, ведущие в Нью-Йорк, являются платными и управляются рядом агентств: Port Authority, Triborough Bridge Authority, New York Thruway Authority и New Jersey Turnpike. Однако ни на одном из этих участков транспортной инфраструктуры не реализована политика управления ценой в зависимости от состояния движения и степени загруженности районов города. Наоборот, все они придерживаются политики предоставления скидок (до 50%) при покупке большого количества жетонов на проезд, то есть в реальности предоставляют скидки регулярным посетителям города, вносящим наибольший вклад в дорожную перегрузку.

Сборы за пользование отвечают принципу "пользователь платит" - они взимаются непосредственно с транспортного средства и на месте использования. Если они устанавливаются для возмещения издержек частных инвесторов, вложивших средства в инфраструктуру, то они обеспечивают оговорённую между инвестором и государством доходность. Но переменный характер издержек, зависящих от степени загруженности трассы, типа и веса транспортного средства, не отражается в дорожных сборах, соответственно эти сборы не отвечают принципу возмещения издержек владельцев инфраструктуры, такая политика не улучшает ситуации также и с возмещением общественных издержек.

Совсем плохо обстоят дела с принципом оплаты услуги. Сборы за пользование часто вводятся как регулятор загруженности трасс или районов города, но они никогда не рассматриваются как плата за оказание услуги проезда за гарантированное время, например.

Плата за перегрузку в районах городов (congestion charge) не становится реальным рыночным сигналом. Рыночная цена должна называться "платой за проезд" и давать возможность ехать быстро. Частная компания, взимающая плату за проезд, быстро разорится, если не сможет обеспечит проезд тем, кто оплатил её услугу. Городские власти не обязаны предоставить проезд за уплаченные им деньги, да и разорение им не грозит. Водители платят не за услугу, водители платят налог, направленный на поощрение определённых типов поведения и наказание других типов поведения, а средства от налога направляются по прихоти политиков.

Начиная с 17 февраля 2003 года все автомашины, находящиеся с понедельника по пятницу в центре Лондона с 7 утра до 6:30 вечера, должны ежедневно платить 5 фунтов стерлингов. Предполагается, что эта мера снизит трафик на наиболее загруженных городских улицах, а также будет приносить деньги для инвестиций в транспортную систему города. Используется сложная, но несколько неуклюжая технология съёмки улиц системой камер, с последующим распознаванием номеров машин и сличением с базой данных по оплате.

Доходы от нового сбора в первую очередь будут направлены на совершенствование функционирования общественного транспорта и альтернативных методов перемещения - рост числа автобусных маршрутов и инвестиции в метро, возможное развитие рельсового транспорта, улучшение условий для велосипедистов и пешеходов. Среди планируемых направлений трат совершенно теряется скромная строчка - "избранные улучшения лондонской дорожной системы". Строить новые автодороги невыгодно самому городу, монополисту в сфере дорог.

Переход к регулируемым тарифам происходит тогда, когда появляется реальная возможность учесть при установлении сборов внутренние и внешние издержки, и создать систему, интернализующую наиболее полный набор издержек.

Важнейшим отличием системы регулируемых тарифов от налоговых и квази-налоговых схем оплаты является возможность изменять тарифы во времени и тем самым содействовать решению самой сложной проблемы транспортной инфраструктуры - проблемы перегрузок и исчерпания пропускной способности. Но с этим возникают проблемы

Использование для установления тарифов того или иного приближения к предельным издержкам имеет один большой недостаток, уже упоминавшийся выше. Тариф, установленный по предельным издержкам, не компенсирует фиксированных издержек, при наличии экономии на масштабе средние издержки оказываются выше, чем предельные издержки. Такие тарифы в чистом виде не обеспечат даже воспроизводства инфраструктуры. Причины этого понятны - теория "идеальной конкуренции" не отражает реальной жизни. Но компенсировать фиксированные издержки (включая стоимость капитала) необходимо для гарантирования доходов частным инвесторам при строительстве новых мощностей.

Традиционным решением этой проблемы является двуставочный тариф. Ставка тарифа "за мощность" определяется раскладыванием фиксированных издержек на всех пользователей пропорционально выбираемому произвольно критерию (на транспортное средство, на тонну грузоподъёмности, на лошадиную силу мощности или на литр расхода горючего). Ставка тарифа "за пользование" определяется на основе средних или предельных издержек. Недостатком такого подходя является поощрение владельцев инфраструктуры (включая государственные компании) к строительству излишних мощностей - ведь принцип образования тарифа "за мощность" гарантирует возврат затраченных средств за счёт пользователей.

Теоретики государственного регулирования цен предлагают для решения проблемы фиксированных издержек ещё один ход, во многом эквивалентный двуставочным тарифам, но использующий иную аргументацию. Предлагается просто компенсировать фиксированные издержки из платы за перегрузку инфраструктуры. Считается, что любая инфраструктура строится с расчётом на среднюю, а не на пиковую, нагрузку, тем самым в пиках она всегда обречена на пробки. Видимо, действительно мириться с пробками выгоднее, чем тратить деньги на дороги, рассчитанные на максимум загрузки и поэтому большую часть времени пустые. Подтвердить эту гипотезу полностью мог бы только свободный рынок, пока же пробки на дорогах подтверждают её справедливость в условиях регулирования. Плата за перегрузку не отражает реальных издержек владельца инфраструктуры, в идеале пользователь должен был бы платить другим пользователям за создаваемое для них неудобство. На практике реализовать это невозможно - ведь пользователь создаёт неудобства для тех, кто едет по дороге после него. Поэтому плату за перегрузку предлагается направлять на компенсацию фиксированных издержек владельца инфраструктурного объекта, при этом варьировать её не на основании издержек, а для обеспечения приемлемого уровня загрузки.

В исследованиях, профинансированных Европейским Сообществом (например, в "Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU", 1998) показано, что при существующей инфраструктуре плата за перегрузку будет, скорее всего, покрывать фиксированные издержки, но не для каждого проекта, а для отрасли в целом (в связи с разными уровнями экономии на масштабах и капиталоёмкостью разных сегментов). Тем самым изменяется сама суть платы за перегрузку, и искажаются экономические стимулы для владельца или управляющего транспортной инфраструктурой.

Для сохранения экономических стимулов, обеспечивающих удовлетворение потребностей потребителей, необходим совершенно иной подход к проблемам перегруженной инфраструктуры. Плата за перегрузку не может быть источником погашения фиксированных издержек, она должна превратиться в плату за услугу - за право проехать быстро. Это может быть организовано как возможность выбора из ряда полос, отличающихся ценой - чем дороже, тем свободнее. Если полоса загружается - цена на неё падает в реальном времени, или доступ на эту полосу полностью прекращается.

На автодорогах часто встречается такой тип неценового регулирования загрузки, как выделение специальных полос для отдельных типов транспортных средств. Выделенными полосами могут пользоваться автобусы, специальные машины (скорая, пожарные). Распространяется практика, допускающая на эти полосы и обычные автомобили, если в них едет более одного или двух пассажиров. Эта политика направлена на то, чтобы соседи или коллеги договаривались ездить на одной машине, но на практике на таких полосах всё чаще ловят водителей с манекенами на пассажирских сидениях.

Между тем нормальной экономической практикой была бы продажа права занимать эти полосы любым автомобилям, или дифференциация этой платы, чтобы большее количество пассажиров приводило к меньшей оплате.

Первый опыт реальной платы за проезд появился на дороге А-1 во Франции, где по выходным переменные тарифы способствуют сглаживанию трафика для возвращающихся в Париж из-за города.

Для управления перегрузками и для решения проблемы фиксированных издержек теоретически рассматривается также применение модели ценообразования по Рамсею (Ramsey pricing model). Ценообразование по Рамсею предполагает ценовую дискриминацию, при которой тот, кому ресурс нужнее, платит больше. Фиксированные издержки перекладываются на тех, кто готов заплатить за право провезти груз с гарантией времени проезда, и это можно считать справедливым, так как именно они оплачивают фиксированные издержки создания пропускной мощности. Возражения против дискриминации носят как ситуационно-политический, так и теоретический характер. Для организации дискриминирующего ценообразования важно найти ответ на вопрос о том, кого считать равными - однотипные транспортные средства, сходные по потреблению топлива, грузоподъёмности, расходу топлива на тонну груза?

На практике полноценная ценовая дискриминация, не приводящая одновременно к обвинениям в коррупции и волюнтаризме, возможна только в рамках аукционного подхода к ценообразованию, рассмотренного ниже.

Штрафы и страховки

Дополнительным источником поступлений от эксплуатации транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются штрафы. Штрафы взимаются за нарушение ранее установленных правил и процедур. Инфраструктурные объекты могут платить штрафы за несоблюдение ограничений, наложенных на них при землеотводе, или нарушение условий эксплуатации, например, загрязнение окружающей среды. Транспортные средства могут штрафоваться за нарушение установленных правил движения, невыполнение требований, выдвигаемых ответственными за организацию движения лицами (диспетчерами), за несоответствие техническим требованиям к состоянию транспортного средства или к уровню загрязнения.

Как правило, штрафы устанавливаются за нарушение чьих-либо прав или интересов, поэтому разумно ожидать их направления на компенсацию издержек пострадавших. Это не всегда возможно напрямую. Штраф, наложенный за разлив нефти на порт или на корабль, может быть направлен на ликвидацию последствий разлива. Штраф за превышение допустимых норм загрязнителей в выхлопе может быть направлен в специальный местный экологический фонд. Нарушение правил движения (не приведшее к реальной аварии) является нарушением прав всех прочих участников движения, но направление его напрямую в их карман вряд ли реально. Такие штрафы могут быть направлены на какие-либо улучшения транспортной инфраструктуры или организации движения, и сказаться на благосостоянии участников движения только косвенно.

Важно отметить, что службы, ответственные за надзор за соблюдением правил, не должны быть напрямую материально заинтересованы в суммах наложенных наказаний. Такая заинтересованность разрушает нормальную обратную связь между регулируемым процессом и усилиями регуляторов. Регулятор, заинтересованный в потоке штрафов, оптимизирует безопасность не с точки зрения минимизации ущерба, а с точки зрения максимизации потока штрафов, что не одно и то же.

Надзорные и контрольные службы должны финансироваться из фиксированного бюджета и из него же получать вознаграждение за достижение определенного уровня безопасности. Достижение этого уровня безопасности (отсутствие нарушений) естественно, определяется не по отсутствию штрафов, а на основании мониторинга состояния окружающей среды, статистики аварий и иных независимых от надзирающего органа показателей.

Дополнительным видом сборов, налагаемых на пассажиров, грузовладельцев, перевозчиков и владельцев инфраструктуры являются страховые премии. В отличие от прочих видов платежей, они попадают в частные страховые компании, которые сами по себе не входят в состав транспортной отрасли.

Тем не менее, страховые платежи играют важную роль в системе ценовых сигналов, влияющих на решения всех перечисленных участников транспортного процесса. Страховка непосредственно влияет на стиль вождения, выбор транспортного средства, топлива, иных технологий. Минимизируя свои риски, страховые компании участвуют в выработке правил и процедур для транспортной отрасли, в формировании законодательства. Наконец, часть страховой премии нередко тратится ими непосредственно на мероприятия, направленные на снижение страхуемых рисков.

Страхование является вполне рыночным сектором экономики, и цены страховок во многом складываются на конкурентном рынке. Влияние государства вносит искажения и в эту сферу, так как некоторые виды рисков пока ещё страхуются не из экономических соображений транспортного оператора (в целях гарантии платежеспособности, привлекательности для клиентов), а в силу какого-либо закона об обязательном страховании. Такими законами государство стремится заставить участников рынка интернализовать ряд внешних издержек, в первую очередь связанных с безопасностью. На эту тему можно прочесть специальный обзор "Транспорт и безопасность", www.prompolit.ru/transtrends.

Рынки

Дерегулирование и либерализация в экономике приводят к снятию государственных ограничений на всё большем числе отраслевых рынков. Не является исключением и рынок транспортной инфраструктуры. Эти тенденции питает содержательная критика теории "естественной монополии", в сочетании с продолжающейся деградацией бесплатных дорог.

Промежуточным шагом на пути полного дерегулирования инфраструктуры является предписанная государством торговля пропускной способностью на регулируемых рынках. Отказываясь от собственно регулирования тарифов, государство ограничивается мерами неценового характера. Торги на регулируемых рынках вводятся через закрепление в законодательстве следующих мер:

· Обязательность для определённых владельцев инфраструктурных объектов продавать на конкурентных торгах определённую часть пропускной способности своей инфраструктуры, или все мощности без остатка.

· Определение правил проведения торгов, включая требования к определению товара, ограничения на допуск покупателей, правила проведения аукционов и расчётов.

Пропускной способностью сегодня стандартно торгуют для линий связи, линий электропередач и трубопроводов (хотя на некоторых из этих рынков организация не предписана государством, а появилась естественным образом). Организация рынков в автомобильном транспорте является делом будущего, хотя динамически меняющиеся цены на проезд по полосам шоссе уже готовят водителей к тому, что в один прекрасный день они смогут сами встречно заявлять владельцам системы путей, какую цену они готовы заплатить за право доехать за гарантированное время.

Интересной сферой для организации рынков является продажа с аукционов прав на посадку самолётов в перегруженных аэропортах. Подробный отчёт для британского Департамента окружающей среды, транспорта и регионов (Auctioning Airport Slots, a Report for HM Treasury and The Department of The Environment, Transport and The Regions, 2001), подготовленный компанией DotEcon Ltd, даёт представление о возможных контурах такой системы. Торговля должна предусматривать продажу комплекса прав на посадку и взлёт (пропускная способность взлётно-посадочной полосы), на посадку и высадку пассажиров (пропускная способность зала регистрации и терминала), погрузку и выгрузку багажа. Будучи объединены в пакеты, эти права должны продаваться объединёнными по дням недели и сезонам для того, чтобы купившие их авиакомпании могли предложить своим клиентам удобные расписания полётов. Организация таких рынков требует сложных ограничений на правила аукциона.

Представление о возможностях выбора модели рынка даёт список используемых в мире (на рынках ценных бумаг, в антикварной торговле и в других сферах) форм аукционов: акционы на повышение и на понижение, открытые и закрытые, непрерывные и с фиксингами, аукционы с победой по лучшей цене и с победой по второй цене, и т.д. и т.п.

Вернёмся к примеру со строительством нового порта, рассмотренному выше. Организация аукциона по продаже прав встать под разгрузку в порту представляется оптимальным решением, позволяющим как справедливо управлять пропускной способностью старого порта, так и сделать выгодной строительство новых мощностей. При этом нет необходимости регулировать тарифы или гарантировать инвесторам доходность, и новый порт будет построен только в том случае, если исследования рынка убедят инвесторов в наличии спроса на его услуги.

При создании регулируемого рынка рекомендуемым условием является предоставление возможности покупателю перепродать купленный им товар на вторичном рынке. Такая возможность повышает ликвидность продаваемых прав и обеспечивает максимальную эффективность их использования. Зная, что они не останутся с ненужным товаром на руках, покупатели свободнее планируют свою деятельность. Кроме того, наличие вторичного рынка повышает ликвидность и цену товара, тем самым увеличивая выручку владельца инфраструктурного объекта.

Регулируемые рынки ограничивают свободу предпринимателей в одном важном аспекте. Предписывая продавцам выставлять на торги всю пропускную способность, правила организованного рынка не оставляют, как правило, места для долгосрочных договоров, заключаемых на индивидуальных условиях. Такие договора противоречат ещё одной концепции, существующей в рамках теории "естественной монополии" - концепции "свободного доступа". При свободном доступе каждый клиент, готовый заплатить указанную цену, должен быть обслужен в рамках общей очереди. Со свободным доступом очевидно не сочетается заключение долгосрочных договоров, по которым, как правило, клиент гарантирует владельцу инфраструктуры стабильную загрузку его мощностей в обмен на некоторую скидку и гарантии доступности. Отказ от прямых договоров и строгое следование принципам свободного доступа лишает возможности заключать сделки, выгода которых для обеих сторон может быть показана простыми расчётами с привлечением теории процента и оценок рисков. Поэтому политика дерегулирования уже ставит под вопрос и свободный доступ, возвращая собственникам право самим распоряжаться своей собственностью.

Отказ от запретов на прямые договора снимает последние ограничения и приводит рынок услуг транспортной инфраструктуры к его естественному свободному состоянию. Будучи построена на частные деньги (или приватизирована путём выкупа у государства на открытых торгах), транспортная инфраструктура может приносить пользу обществу, действуя на тех же принципах частной собственности и свободы заключения сделок, что и многие другие нерегулируемых отрасли хозяйства. Стоит повторить, что при таком свободном функционировании инфраструктурного рынка права всех затрагиваемых сторон, включая право на чистый воздух и наслаждение дикой природой, будут учтены при условий определения и уважения прав частной собственности на землю, воду и другие ограниченные ресурсы, распределение которых для максимально эффективного использования возможно тоже только на основе рыночных цен.

В заключение стоит привести пример экономической полемики, показывающей, что многие убеждения как учёных, так и регуляторов являются всего лишь отражением личных амбиций, а вовсе не незыблемыми законами природы. На протяжении многих лет в знаменитом учебнике Economics Пола Самуэльсона (Paul Samuelson) приводился пример маяков как общественного блага, которое по определению не может предоставляться свободным рынком и требует государственного участия. Между тем в своей ставшей знаменитой статье "Маяк в экономической теории" (The Lighthouse in Economics, http://www.libertarium.ru/libertarium/l_lib_firm07 ) экономист Рональд Коуз (Ronald Coase), нобелевский лауреат 1991 г., показал, что в Англии и Уэльсе строительство и эксплуатация маяков с 17 века находилась в руках Тринити-Хаус, негосударственной организации, развившейся из средневековой гильдии моряков при поддержке ряда частных предпринимателей. Причём, если сама Тринити-Хаус имела королевскую привилегию устанавливать и собирать в портах маячные сборы с кораблей, то частные маяки для получения такой привилегии от короля подписывали с кораблевладельцами долгосрочные договора перед тем, как приняться за строительство. Практика Тринити-Хаус находилась при этом под пристальным вниманием ассоциаций кораблевладельцев и страховщиков, и маячные сборы находились на вполне разумном уровне.

30 июнь 2003