Экспертный совет по промышленной политике
Подходы к реформе
административного и промышленного регулирования.
v. 0.1, 18 октября 2002г.
Основные отличия предлагаемого подхода к реформе регулирования
Введение
Типология регулирования
Регулирование и саморегулирование = разработка требований +принуждение к их выполнению (надзор и контроль + обеспечение санкций)
«Регулируемая деятельность» vs «регулируемой организации»
Глоссарий
todo

Основные отличия предлагаемого подхода к реформе регулирования
Основные отличия предлагаемого подхода от реализованных сейчас в России и тех, которые обсуждаются законодателями и лоббистами:
•	Унификация принципов и протоколов административного и промышленного регулирования (регулирования одними органами государства других органов и регулирование госорганами экономики).
•	Четкое различие между регулированием и саморегулированием. Недопустимость переноса протоколов регулирования (требование демократичности, особой организации надзоров и контролей) на саморегулирование.
•	«Аутсорсинг» регулирования рыночным институтам – переход к саморегулированию, чтобы рынок (а не даже коллегиальное) административное решение устанавливало приемлемое соотношение между выгодами от жесткого регулирования и той ценой, которую приходится за эти выгоды платить. Например, использование страхования вместо технического регулирования и лицензирования.
•	Переход от «жестких» административно-командных методов регулирования к более мягким методам информационного регулирования. Использование общей инфраструктуры для информационного регулирования и саморегулирования.
Введение
Настоящие подходы к реформе регулирования включают в себя набор текстов, посвященных различным аспектам предлагаемой реформы:
•	Различия между регулированием и саморегулированием. Унификация административного, политического и промышленного регулирования. «Аутсорсинг» регулирования рыночным институтам (увеличения доли саморегулирования).
•	Протоколы выработки требований регулирования. Механизмы выработки требований в саморегулировании.
•	Надзор и контроль
•	Санкции
•	Административное регулирование и его протоколы (будет описано позднее).
•	Политическое и социальное регулирование и самоуправление (будет описано позднее).
•	«Горизонтальное» промышленное регулирование» (будет описано позднее).
•	«Вертикальное» промышленное регулирование: лицензии и техническое регулирование
•	Информационное регулирование.
•	Альтернативное страховое регулирование
•	Примеры (cases), которые иллюстрируют взаимодействие тех или иных аспектов регулирования.
Типология регулирования
Регулирование – это установление государством обязательных для тех или иных лиц (всех или только ведущую некоторую особенную деятельность) требований и принуждение к их исполнению. Большинство деятельностей в экономике и обществе являются регулируемыми – что бы там ни говорилось в Конституции по поводу свободы.
Это не значит, что та деятельность, которая осталась нерегулируемой, не выполняется с соблюдением еще каких-то дополнительных требований, хотя они и не предписаны государством. Режим, при котором требования выполняются добровольно в силу односторонне взятых на себя обязательств или в силу обязательств, возникших по добровольному контракту называется саморегулированием (иногда уточняют – рыночным саморегулированием).
В свою очередь регулирование делится на:
•	Административное регулирование – установление государством требований к функционированию своих же организаций и принуждением к их выполнению. Так, Правительство дает команды министерствам и определяет правила их работы, Государственная Дума вырабатывает требования (законы), Счетная Палата и прокуратура следят за их соблюдением чиновниками.
•	Политическое и социальное регулирование – все, что не относится к административному и промышленному регулированию. Примерами могут служить регулирование вопросов прописки граждан, правил передачи ими имущества по наследству, возможностей функционирования политических партий, ограничений на употребление наркотиков (их производство ограничивается промышленным регулированием) и т.д.
•	Промышленное регулирование (регулирование экономики, регулирование создания и распределения богатства) – касается установлению требований и принуждения к их выполнению для лиц, занимающихся предпринимательством или наемным трудом и принуждением к их выполнению. В свою очередь, промышленное регулирование делится на:
•	Горизонтальное – которому подвергаются практически все субъекты рынка, независимо от тех услуг, которые они оказывают (ведение бухгалтерии и оплата налогов, регистрация предприятия, предоставление статистики, кадровый учет и т.п.).
•	Вертикальное – ограниченное регулированием предоставления определенных услуг и производства определенных продуктов (выпечка хлеба, торговля автомобилями, страхование, предоставление добровольно выбираемых «обязательных требований» и проверка их выполнения в порядке рыночного саморегулирования и т.п.). 
В вертикальном регулировании также выделяют ценовое регулирование – непосредственное установление государством цен (тарифов) на товары и услуги, или установление обязательных требований по поставкам (что сводится в конечном итоге к предписанию отгрузочных цен), или просто правила расчета цен.
В регулировании и саморегулировании традиционно рассматривают следующие аспекты:
•	Контроль за входом на рынок (уровень умений сотрудников, размер капитала, общая численность персонала, географические ограничения, проверка аффилированности с другими отраслями и т.д.)
•	Контроль за рекламой и другими средствами увеличения конкуренции (при наличии рекламы потребителям легче найти альтернативных поставщиков и сравнить цены и качество продуктов и услуг)
•	Контроль за уровнем цен
•	Контроль за формами контрактов
•	Контроль за организационной формой предприятий
•	Контроль за использованием инфраструктуры (например, требование участия в какой-то торговой площадке или расчетной инфраструктуре)
•	Средства обеспечения независимых проверок и средства правопринуждения (enforcement).
•	Контроль за уровнем безопасности продукции и производства
•	Контроль за уровнем качества продуктов и услуг
•	Контроль за применяемыми стандартами взаимоувязки продуктов и сервисов отдельных производителей
Регулирование и саморегулирование = разработка требований +принуждение к их выполнению (надзор и контроль + обеспечение санкций)
Регулирование экономики обеспечивается следующими механизмами:
•	Разработкой обязательных требований
•	Правопринуждением к их выполнению (enforcement)
В свою очередь, правопринуждение делится на 
•	Проверки выполнения обязательных требований (надзор – обнаружение случаев возможных нарушений, и контроль – собственно выполнение проверок);
•	Обеспечение санкций – собственно насилие, принуждение к выполнению.
Требования по отношению к рабочим процедурам органов государства, занимающихся регулированием, назовем протоколами (ср. «дипломатический протокол») – хотя участниками этих протоколов могут быть и другие лица (например, в ходе взаимодействия ведомств и частных организаций при осуществлении государством функций регулирования промышленности эти частные организации тоже попадают под требования протокола). Протоколы являются обязательными для регуляторов так же, как требования являются обязательными для регулируемых этими регуляторами. Протоколы определяют для госорганов ограничения: нормы надзора и контроля, выработки обязательных требований (нормотворчество), осуществления правосудия и т.п. Другими словами, протоколы – это правила, по которым работает государственная машина насилия, и поэтому одна из основных их задач – ограничить возможные злоупотребления вверенной чиновникам силой государства.
Обязательные требования, используемые при правопринуждении, могут вырабатываться только государством и только по соответствующим протоколам. Современная общественная дискуссия о
•	недопустимости ведомственного нормотворчества и перехода к законам прямого действия 
•	недопустимости принуждения к выполнению требований нигде не опубликованных ведомственных подзаконных актов
отражает прежде всего тот факт, что грубо нарушаются принципы протоколов создания обязательных к выполнению требований.
Частные организации тоже могу вырабатывать требования, но их выполнение является добровольным (контрактным). Вместе с тем, государство может устанавливать отдельные требования, выработанные частными организациями в качестве обязательных.
Обеспечение санкций – насилия в случае невыполнения обязательных требований – это, безусловно, прерогатива государства. Обеспечение насилия всегда должно делаться представителями государства, а споры по поводу применения насилия государством улаживаются только судебным путем. Данный текст не касается вопросов:
•	чем отличается правозаконность от законности (материалы на эту тему можно найти в работе Ф.фон Хайека «Дорога к рабству», но это обсуждение больше относится к дискуссии о том, какое содержание обязательных требований вырабатывает государство, а данный текст больше посвящен протоколам выработки требований, а не их содержанию)
•	связанным с различием между правозаконностью и законностью вопросом о различиях между правопринуждением и принуждением.
«Регулируемая деятельность» vs «регулируемой организации»
Важно понимать, что регулируемой бывает определенная деятельность лица, а не само лицо. Это важно потому, что редкая деятельность бывает исключительной – то есть одно лицо вполне может заниматься разными видами деятельности, поднадзорными разным организациям. Такой подход не порождает конфликтов, который легко случается между регуляторами (и их надзорными органами – инспекциями), когда речь заходит о надзоре двух разных регуляторов за одним лицом. Но разные деятельности одного лица вполне могут контролироваться двумя разными инспекциями, не порождая при этом неразрешимых конфликтов.
Каждый регулятор обычно борется за то, чтобы регулируемую им деятельность законодательно объявить исключительной – и тем самым перевести объект надзора с деятельности на лицо. Это очень вредная тенденция, ограничивающая свободу предпринимательства (способы, которыми предприниматели интегрируют в рамках одного лица разные сервисы и технологии), с этой тенденцией «исключительных деятельностей» нужно бороться.
Глоссарий
Информационная асимметрия – неравенство информации о предмете и обстоятельствах сделки со стороны ее участников. Асимметрия внутренне присуща всем сделкам, но предоставление участникам сделки дополнительной информации обычно приводит к уменьшению оценок участниками своих рисков, что приводит к более быстрым договоренностям о цене сделки и повышению ликвидности рынка, если речь идет о типовых обстоятельствах заключения сделок. Обычно асимметрию иллюстрируют примером рынка подержанных автомобилей (продавец подержанного автомобиля намного больше знает о его состоянии, чем потенциальный покупатель).

todo
•	Уровень требований: международные, федеральные, местные.
•	парламентская процедура – надзор и контроль (обеспечение правозаконности в оппозицию законности)
•	ведомства (и необходимость законов прямого действия) – проблема надзора и контроля (обеспечение правозаконности в оппозицию законности на уровне ведомств).