Экспертный совет по промышленной политике
Реформа информационного регулирования
v. 0.6, 8 октября 2002г.
Основные особенности выбранного подхода
Необходимость реформы в сфере информационного регулирования
Типология регулирования: место информационного регулирования
Принцип предосторожности и различие в европейском и американском подходах
Цели информационного регулирования
Конфиденциальность против раскрытия
Существенные недостатки существующего информационного регулирования
Результаты проведения реформы в сфере информационного регулирования
Применимость общих принципов к законодательству об информационном регулировании
Основные процедуры информационного регулирования: декларирование и раскрытие информации.
Декларирование информации
Раскрытие информации
Связь раскрытия информации, доступа к информации, публикации
Необходимость реформы инфокоммуникаций для становления системы информационного регулирования
Особенности создаваемой системы информационного регулирования
Выбор между принципом «полного и честного» раскрытия и раскрытием «согласно исчерпывающему списку».
Требования к техническим процедурам информационного регулирования
Посредничество в системе информационного регулирования (информационные агенты и брокеры)
Ответственность за недекларирование (нераскрытие) информации и декларирование (раскрытие) недостоверной информации.
Надзор за выполнением требований информационного регулирования.
Взаимоотношение между институтами декларирования и раскрытия информации
Раскрытие информации как  государственных, так и частных организаций по единым правилам и с использованием одной инфраструктуры
Предотвращение конфликта между институтом раскрытия информации и институтом исключительных прав (авторских, патентных, коммерческой тайны, торгово-знаковых и т.п.)
Единство инфраструктуры декларирования и раскрытия информации
Принцип дистантного «одного окошка» в информационном регулировании
План законодательной работы
Федеральный закон «О системе информационного регулирования в Российской Федерации»
Другие законопроекты пакета
Опыт информационного регулирования
Опыт применения к предотвращению рисков выброса вредных веществ
Раскрытие информации на фондовом рынке
Невозможность прямого заимствования опыта Великобритании, Канады и США
Отсутствие влияния обеспечения публичного доступа к информации государства на деятельность госархивов: опыт Канады
Глобализация информационной среды: применение международных инфокоммуникационных стандартов и стандартов архивирования
Изменения в практике управленческой деятельнсоти: фундаментальные препятствия к раскрытию информации
Исключения в составе раскрываемой информации
Финансирование системы информационного регулирования
Техническая инфраструктура информационного регулирования
Проект Федерального закона «О системе информационного регулирования Российской Федерации»
Преамбула
Общие положения
Особенности декларирования и раскрытия информации частными лицами
Особенности декларирования и раскрытия информации органами государственной власти, подчиненными им организациями и организациями, находящимися в государственной собственности.
Порядок введения в действие.
Эксперты и рабочие группы по информационному регулированию
Критика принятой Правительством Концепции по законопроекту «О праве доступа граждан к информации»
Методология разработки
Источники
Changelog
Глоссарий
Todo:

Основные особенности выбранного подхода
Настоящий подход к развитию информационного регулирования как замены прямого административного регулирования деятельности (лицензирования, вменения технических регламентов, обязательной сертификации) развивает подходы и аргументацию, выработанные в 1994-1998 гг. в связи с задачей разработки системы раскрытия информации на финансовых рынках России [1].
Настоящий подход отличается от предлагаемых другими экспертными группами по следующим основным пунктам:
•	Информационное регулирование определяется как предпочтительная форма регулирования, наиболее свободная от недостатков прямого административного регулирования путем лицензирования и вменения технических регламентов и обязательной сертификации;
•	инфраструктура информационного регулирования (инфраструктура декларирования/раскрытия) единообразно внедряется для организации внешнего контроля и предоставления информации вовне для целей оценков рисков и управления как частными, так и государственными организациями — идет ли речь о:
o	гражданах-налогоплательщиках, (можно сравнить их с «инвесторами» государства);
o	«общественности» как контролерах благотворительных организаций и фондов;
o	инвесторах и потенциальных инвесторах частных корпораций (средство от менеджерского оппортунизма);
o	потребителях услуг (сервисов) как государства, так и частных организаций (в том числе в связи с использованием декларирования/раскрытия как альтернативы лицензированию и техническому регулированию);
o	чиновниках, проводящих надзор и контроль (проверки) деятельности как государственных, так и частных организаций;
o	третьих лицах, оценивающих свои риски по отрицательным экстерналиям, порождаемым деятельностью раскрывателей (будь они госорганами или частными фирмами).
•	единство инфраструктуры информационного регулирования обеспечивается стандартизацией, а не административными средствами. Администрация отдельных элементов инфраструктуры может осуществляться различными (частными, общественными, государственными) организациями, а технологические решения — приобретаться на конкурентном рынке;
•	первичной средой инфраструктуры информационного регулирования являются системы безбумажного документооборота, опирающиеся на существующую технологическую инфраструктуру (сети Интернет);
•	система информационного регулирования в приложении к органам государственной власти и местного самоуправления представляет собой e-government (то есть систему информационного взаимодействия государства и его бизнесов и граждан, обладающую малыми издержками и высокой эффективностью за счет применения современных инфокоммуникационных технологий);
•	предусматривается согласованное выполнение основных операций информационного регулирования:
o	декларирования (оформление в электронном виде и предоставления информации в уполномоченные репозитории);
o	собственно использования декларированной информации для целей:
•	ведомственного надзора и контроля с обеспечением конфиденциальности декларированной информации;
•	раскрытия информации как обеспечения к ней (платного) доступа всех желающих;
•	издержки на обеспечение функционирования инфраструктуры информационного регулирования раскладываются на:
o	потребителей информации (в том числе, пользователей-госведомств или госорганизаций) — в части хранения информации, изготовления и передачи экземпляров результатов их поисковых запросов, и 
o	источников информации (как частных, так и государственных) — в части оформления и декларирования;
•	учитывается изначально континентальный (с приматом статутов над прецедентами) характер российской правовой системы и следующая из нее необходимость избегать формулировок, требующих постоянного уточнения в ходе судебного нормообразования (всяческих «балансов» интересов публики и частных лиц, ответственности руководителей за раскрытие или закрытие определенных видов информации т.д.) Романо-германская правовая семья требует введения жестких критериев и исчерпывающих списков по классам информации — и четкие процедуры для работы с исключениями;
•	внедрение концепций информационного регулирования вписывается в более широкие рамки административной реформы и реформ промышленной политики (в том числе реформы институтов лицензирования/техрегулирования, реформы информационно-коммуникационной отрасли).
Необходимость реформы в сфере информационного регулирования
Типология регулирования: место информационного регулирования
Выделяется три основных вида государственного регулирования [7]:
•	экономическое – включает государственный контроль за ценами, прибылью, условиями входа и выхода с рынка, включая обязательство невозможности отказа в обслуживании.
•	Регулирование здоровья, безопасности  и окружающей среды (HSE, «health, safety-environment») – включает ограничения на типы продуктов и сервисов и типы производственных процессов, с которыми имеет дело фирма. Например, для финансов одна из форм такого регулирования – это «пруденциальное» (prudential) регулирование, или регулирование «безопасности прочности» (safety and soundness), сводящееся прежде всего к требованиям минимальной величины капитала (чтобы обеспечить финансовый буфер в случае потенциальной несостоятельности), ограничений на деятельность (чтобы ограничить рисковые деятельности) и корпоративное управление – мониторинг честности и компетенции их менеджмента и операционной деятельности (чтобы обойти несостоятельность, которая может произойти от нечестного или некомпетентного менеджмента).
•	Информационное регулирование – требования к обеспечению вместе с продуктом или услугами определенных типов информации, часто в стандартизованном формате и с заданной периодичностью.
Конечно, это разделение это весьма условно, но приведено здесь прежде всего, чтобы связать типы регуляторной активности с мотивами введения регулирования.
Экономическое регулирование могло бы использоваться для ограничения роли рынка, информационное регулирование могло бы иметь дело с недостатком информации для принятия информированных решений, а HSE-регулирование могло бы использоваться для борьбы с отрицательными экстерналиями (вредом третьим лицам) и в тех случаях, когда информационное регулирование не может справиться с проблемой само по себе, то есть где предоставление информации не может помочь. Важно учесть, что политики склонны в первую очередь использовать первый тип регулирования, затем второй, и наименьшее значение придается третьему пути: обязательству предоставлять информацию. В свою очередь, экономисты наиболее рьяно возражают именно против экономического регулирования, затем уже против HSE и в последнюю очередь – против информационного регулирования.
Экономическое регулирование просто отменяется по всему цивилизованному миру – по этому вопросу, похоже, достигнуто полное согласие, и именно оно главным образом было затронуто волной дерегулирования, которая идет по цивилизованному миру последние 25 лет.
Регулирование здоровья, безопасности и окружающей среды (HSE) традиционно не рассматривается в экономических терминах (то есть даже не обсуждается монетаризованная ценность человеческой жизни или девственной природы – в силу того, что они непосредственно не торгуются на рынке, к тому же права собственности в этой области не определены и не собираются быть определенными). Поэтому HSE-регулирование включает в себя определенную меру произвола в определении его жесткости. Исследования идут в направлении его перевода на частные механизмы путем внедрения лицензирующего страхования (см. более подробно «Регулирование рисков здоровья, безопасности и окружающей среды механизмами страхования»), а информационное регулирование рассматривается как регуляторный механизм, накладывающий минимальное регуляторное бремя, но способный решать все те проблемы, с которыми обычно связано экономическое и HSE-регулирование.
Но не следует забывать, что информационное регулирование – это обязательное предоставление информации (в формах ее декларирования – предоставления уполномоченному лицу и раскрытия – предоставления информации для сведения широкой публики) является таким же вмененным регулированием, как и все остальные его виды, и накладывает регуляторное бремя на регулируемые бизнесы и ведомства зачастую не меньшее, чем другие виды регулирования.
Принцип предосторожности и различие в европейском и американском подходах
Важно также указать на общее различие в моментах введения регулирования – европейский подход и американский подход. Для европейского подхода характерен принцип качественного предварительного регулирования (precautionary principle – то есть принцип предосторожности: введение регулирования для купирования неопределенных рисков до того, как они вообще могут реализоваться), а для американского подхода требуется предварительное доказательство очевидности риска, причем преимущественно количественное – и в случае отсутствия такого доказательства регулирование не вводится [8]. Важно отметить, что эта разница между Европой и Америкой существенно отражается на попытках вставить тот или иной принцип регулирования в международные договоры –например, регулирование в области генной инженерии, стандартов атомной промышленности и утилизации ее отходов, регулирования климата и т.д. Есть и третий, пока практически нереализованный ни в Европе, ни в Америке принцип опоры на рыночные механизмы в предотвращении рисков – а не на регулирование (разрабатывается в рамках исследований австрийской школы экономики, как в Европе, так и в Америке). Нет нужды говорить, что в России политика более тяготеет к европейскому подходу, в то время как Америка регулярно выигрывает у Европы именно за счет более низких регуляторных издержек, а полностью рыночный подход мог бы снизить эти издержки еще больше.
Неопределенности (и тем самым, связанные с ней риски) могут быть связаны как с недостатком научных данных, так и просто с недостатком информации о деятельности людей («рукотворная неопределенность, manufactured unsertainty, ср. с «рукотворным риском», manufactured risk). 
Америка с одной стороны отрицает принцип предосторожности по отношению к «природным» рискам HSE, научная обоснованность которого не доказана, а с другой стороны, очень жестко себя ведет себя в информационном регулировании (особенно в случаях, связанных с «рукотворным риском»). Тем самым Американский подход к защитам публики от возможных «подозрительных» рисков можно охарактеризовать также словами «предупрежден – значит вооружен». В Европе принят более патерналистский подход – и гражан стараются не просто предупредить от (возможно, вымышленной) опасности, а убрать источник опасности превентивно, «на всякий случай». Понятно, что при таком подходе информационному регулированию уделяется мало внимания.
Цели информационного регулирования
Информационное регулирование предусматривает, что субъекты деятельности ведут себя по-разному в ситуации, когда об их деятельности никому не известно, и когда за их деятельностью наблюдают (или могут наблюдать) другие люди. Для обеспечения наблюдения за деятельностью лиц применяют две основных процедуры:
•	Декларирование информации (filing);
•	Раскрытие информации или публичный доступ к информации (information disclosure, public access to information).
Так, декларирование информации в порядке ведомственного надзора подразумевает, что о деятельности лица-декларанта будут осведомлены как минимум чиновники, которые смогут провести предупредительные или карательные мероприятия в случае, если деятельность лица-декларанта может принести или приносит вред окружающим. В этом случае информация предоставляется не широкой публике, а специально уполномоченному государственному органу. Данный госорган может использовать эту информацию непосредственно и сохранять для нее режим конфиденциальности, а может (в зависимости от законодательных норм) придать этой информации огласку (раскрыть ее для публичного к ней доступа).
Раскрытие информации сравнивают с зажиганием света в темной комнате с жуликами: число правонарушений на ярком свету значительно меньше, чем в темноте, вследствие того что жулики внимательно следят друг за другом. Таким образом можно обойтись меньшим правоохранительным аппаратом, добившись тем не менее снижения числа правонарушений. При таком подходе каждый гражданин становится в некотором роде полицейским, самостоятельно, без помощи государства отыскивая в раскрытой информации следы неприглядного поведения потенциальных контрагентов. 
Вообще, концепция раскрытия информации (гласности) лежит в основе всех представлений о введении общественного и рыночного саморегулирования и является центральной в обеспечении общественной и рыночной стабильности. Цель гласности - обеспечить необходимую информацию для участии в управлении, а также возникновение скандала там, где пахнет мошенничеством. Именно поэтому диктаторы и мошенники не любят требований по декларированию и раскрытию информации – особенно когда речь идет о делах на уровне таких крупных структур, как государство.
Технологии информационного регулирования, а именно технологии декларирования (заявления, предоставления) и раскрытия информации, а также связанные с ними информационные технологии с одной стороны, требуют создания соответствующей дорогостоящей инфраструктуры (агентов по декларированию и раскрытию, информационных репозиториев, депозитариев ключей электронных подписей и т. д.). С другой стороны информационное регулирование является одним из самых дешевых видов регулирования, если понимать, что альтернативой ему является инфраструктура принуждения и расследования, характерная для административных методов регулирования. Информационное регулирование просто смещает бремя расследований и принуждения к выполнению (возможно, неписаных) правил с государства на широкую публику. Главный принцип, позволяющий гражданам проводить такую «самооборону»: «предупрежден, значит вооружен». 
Риски получают «рыночную оценку»: больше определенности – меньше страха, люди, получающие раскрываемую информацию о рисках, часто более оптимистично относятся к рискам (ибо неизвестных рисков, естественно, боятся больше) – и тем самым общество может тратить меньше средств на избыточную защиту от маловероятных опасностей. Как известно, иногда спасаться лучше поодиночке – особенно, если каждый гражданин сам для себя выберет приемлемый для него по соотношению цена/качество уровень безопасности.
Конфиденциальность против раскрытия
Акционерное ли это общество или государство, партия или "предприниматель без образования юридического лица" – многие аспекты деятельности организаций должны быть прозрачны для граждан. Но деятельность отдельных граждан совсем необязательно должна быть прозрачна для организаций: организации часто обладают совокупной мощью многих граждан, а подконтрольны только нескольким менеджерам (чиновникам или бизнесменам), зачастую злоупотребляющими возможностями своих организаций по отношению к отдельным гражданам или даже их (часто неорганизованным) группам. Поэтому общество стремится, с одной стороны, максимально защитить конфиденциальность информации, имеющей частный или секретный характер, а с другой стороны, обеспечить максимально свободный доступ к той информации, которая считается "публичной". Общий мировой тренд информационного регулирования: информация о физических лицах считается безусловно частной, а о государственных организациях – публичной. Для остальных организаций объем раскрытия информации зависит от избранного ими вида деятельности и формы собственности (акционерная собственность предусматривает бОльшее раскрытие, нежели просто общества и товарищества с ограниченной ответственностью).
Вопрос о том, какую информацию необходимо оставить конфиденциальной, а какую раскрывать – вечный вопрос информационного регулирования. 
Раскрытие информации – это обоюдоострый меч, разящий и чужих, и своих. Как у любого лекарства, дозировка в раскрытии информации играет важнейшую роль. Принудительное раскрытие информации резко ограничивает право на частную жизнь (privacy). То же относится к коммерческой тайне. Например, на рынке ценных бумаг раскрытая информация часто используется для анализа не только инвесторами, но и конкурентами. Даже декларирование информации гражданами и организациями в порядке ведомственной подотчетности без последующего раскрытия этой информации может привести к попаданию этой информации в руки злоумышленников (так, даже сейчас можно свободно купить информацию государственных баз данных). Поэтому информационное регулирование обладает всеми недостатками любых других видов государственного регулирования: дополнительными затратами (regulatory burden), произвольным характером, корруптогенностью, неоптимальностью (излишней жесткостью или мягкостью), материальной безответственностью как разрабатывающих его нормы, так и принуждающих к его исполнению.
В современном российском законодательстве существует совокупность разрозненных норм информационного регулирования, предписывающих обязательное предоставление информации государственными и частными организациями, в частности:
•	предоставление уполномоченным государственным органам сведений и документов о государственных или частных организациях, осуществляемой и планируемой ими деятельности;
•	публикация для широкой публики сведений и документов о государственных или публикация (и в случае рынка ценных бумаг – раскрытие) информации о частных организациях, осуществляемой и планируемой ими деятельности;
•	публикация для широкой публики актов государства.
Существенные недостатки существующего информационного регулирования
Главным недостатком существующего порядка является отсутствие критериев для применения информационного регулирования в тех случаях, когда оно наиболее эффективно для задач снижения рисков деятельности государственных органов или частных организаций и может быть применено вместо других видов регулирования, а часто и вместе с ними. Фактически, информационное регулирование на сегодняшний день применяется не как полноценный метод регулирования, а «по остаточному принципу», являясь неравноправным довеском к другим, более жестким типам регулирования – лицензированию и техническому регулированию. В случае же государственных организаций информационное регулирование является практически единственным механизмом, обеспечивающим подконтрольность государства его гражданам (реализация права граждан на управление государством путем предоставления им информации об объекте управления).
В тех случаях, когда информационное регулирование сегодня применяется, эклектичный характер предъявляемых при этом организационных и технических требований к регулируемым лицам ведет к тому, что:
•	сами требования оказываются определены неисчерпывающим образом. Это влечет за собой затруднения в работе бизнесов и государственных органов и становится поводом к коррупционным взаимодействиям;
•	предоставление сведений разным организациям зачастую дублируется, причем предоставляющим их субъектам приходится оформлять их каждый раз по-разному;
•	предоставленные и находящиеся в распоряжении государства сведения, подлежащие опубликованию/раскрытию зачастую невозможно найти;
•	во многих случаях предписывается предоставление сведений в бумажно-документарной форме, что очень дорого, анахронично и неэкологично;
•	во многих случаях, когда допускается или требуется предоставление сведений в электронной форме, их формат и протокол предоставления описаны неисчерпывающим образом, что влечет за собой затруднения в работе бизнесов и государственных органов и становится поводом к коррупционным взаимодействиям;
•	отсутствуют критерии по техническому и административному обеспечению безопасного сохранения, обработки и предоставления декларированной информации; зачастую в свободный доступ попадает информация, не предназначенная для раскрытия (и даже подпадающая под охрану как тайна третьих лиц);
•	отсутствуют внятные и общих для всех организаций протоколы актуализации и исправления ошибок задекларированной информации,
•	очевидная неэффективность системы становится поводом для введения (или сохранения) более жестких форм госрегулирования деятельности (лицензирования, техрегулирования, сертификации и пр.), в свою очередь повышающих корруптогенность хозяйствования и в конечном итоге не более эффективных,
•	не обладая системной целостностью ни в институциональном, ни в технологическом плане, указанная совокупность норм совершенно неуправляема как целое.
Результаты проведения реформы в сфере информационного регулирования
Разработка описываемых в настоящем проекте подходов является началом работ по институциональному оформлению и технико-информационному обеспечению реформы информационного регулирования, являющуюся неотъемлемой частью реформирования политики регулирования государства (административной реформы, реформы промышленной политики). Реформа информационного регулирования даст:
•	механизм обеспечения конституционного права на информацию;
•	снижение бремени административных запретов на бизнесы (частичное вытеснение более жестких институтов регулирования – лицензирование, техрегулирование, обязательную сертификацию и пр.), снижающий непродуктивные издержки его ведения;
•	инструмент снижения стимулов к коррупции как при взаимодействии бизнеса и государства, государства и граждан, так и внутри бизнеса (прозрачность по отношению к инвесторам);
•	средство повышения прозрачности условий хозяйствования и состояния хозяйства (и, соответственно, инвестиционной привлекательности национального хозяйства – как в государственном, так и в частном секторах);
•	более дешевое государство (снижение издержек коммуникации между государством, гражданами, бизнесами).
Применимость общих принципов к законодательству об информационном регулировании
К законодательству об информационном регулировании необходимо применять те же принципы, что и к любому другому законодательству:
•	Законы должны быть прямого действия (т.е. не содержать возможности регулирования подзаконными актами различных ведомств);
•	Государство должно быть «обязано», а граждане и бизнесы должны «иметь право» (кроме обязанностей бизнесов декларировать информацию – специфическое требование информационного регулирования);
•	В тексте законов не должны упоминаться «по именам» отдельные организации;
•	Законы не должен вводить новых типов деятельности, требующих лицензирования;
•	Закон не должен вводить нового регулятора;
•	Закон должен предусматривать рыночное финансирование (самофинансирование) для вводимых им деятельностей, для чего все возможные подразумеваемые законом сервисы должны конструироваться как покупающиеся на конкурентном рынке (чтобы бремя закона можно было уменьшать с использованием рыночных механизмов повышения эффективности);
•	и т.д.
Основные процедуры информационного регулирования: декларирование и раскрытие информации.
Декларирование информации
Декларирование информации — это процедура предоставления лицами информации о себе и своей деятельности. Декларирование информации может быть обязательным и добровольным. Обязательное декларирование выполняется в заданные сроки и подразумевает предоставление информации по заданной форме и точно определенного содержания. Обязательное декларирование может выполняться либо само по себе, либо в целях дальнейшего раскрытия информации.
Примерами декларирования информации могут быть нынешние:
•	таможенные, налоговые и прочие декларации;
•	отчетность финансовых организаций;
•	статистическая отчетность
•	сообщения в различные органы регистрации об изменении информации (например, об изменении месторасположения или телефона, изменении расчетного счета и т.д.)
•	предоставление проспектов эмиссии эмитентами  в ФКЦБ с целью их раскрытия
Особенностью предлагаемого подхода является то, что обязательное декларирование информации предполагается не только в целях ведомственной подотчетности, а также может относиться к органам государственной власти и местного самоуправления. Новым также является требование декларирования информации в целях ее раскрытия, что позволяет использовать для целей декларирования и раскрытия информации общую инфраструктуру информационного регулирования.
Раскрытие информации
Раскрытие информации — это предоставление доступа (в том числе, к декларированной лицами) информации для любых лиц, причем:
•	с заранее известными (низкими) издержками на этот доступ (что требует раскрытия через Интернет) и 
•	с принципиальной возможностью найти интересующую информацию (что требует обеспечения как полноты присутствия всей раскрываемой информации в системе раскрытия, так и использование развитых средств поиска информации).
Раскрытие информации как альтернатива регламентации, лицензированию и сертификации является одним из инструментов дерегулирования, наряду с прямым сокращением объема регулирования (упразднения части лицензирования и сертификации), заменой регламентирующих или сертификационных требований страхованием и другими мерами по замене административного управления рисками осуществления разных видов хозяйственной деятельности более эффективными механизмами управления рисками.
В идеальном мире раскрытие информации происходит исключительно добровольно, под влиянием исключительно рыночных сил. В неидеальном мире мы можем вводить в ряде случаев законодательное требование раскрытия определенной информации как альтернативе более жестким и более затратным механизмам государственного регулирования (разрешительному порядку ведения деятельности, технической регламентации и обязательной сертификации и т.д.).
О раскрытии информации как инструменте дерегулирования в узком смысле (как об упразднении государственных регуляторных механизмов) можно говорить лишь в отношении добровольного (производимого под влиянием исключительно рыночных сигналов) раскрытия информации.
Замена технической регламентации на обязательное раскрытие информации (введение требования раскрытия информации) не предполагает отказа от регулирующих, контрольных и надзорных институций. В большинстве случаев качественный состав операций, выполняемых регулирующими, надзирающими и контрольными органами, не изменится. Однако количество выполняемых операций будет снижаться, и последние будут более четко сфокусированы на действительных, или, во всяком случае, вероятных, а не — лишь возможных — случаях возникновения недопустимых рисков.
Соответственно, обязательное раскрытие информации как альтернатива более жестким и грубым методам регулирования может быть признано дерегулированием в широком смысле, мерой, снижающей общее регуляторное бремя, лежащее на промышленности. Выгоды подхода к дерегулированию, основанного на замене регламентации, сертификации и лицензирования обязательным раскрытием информации, многомерны. К ним можно отнести:
•	общее повышение прозрачности рынка (для потребителей, инвесторов и самих участников рынка);
•	снижение операционных издержек самого бизнеса по целому ряду категорий таких издержек.
•	экономия бюджета за счет сокращения аппарата и издержек регулирующих, надзирающих и контрольных органов;
•	снижение коррупции как в бизнесах, так и государстве.
Раскрытие информации, однако, имеет более широкую сферу применения, нежели дерегуляторная. Помимо декларированной бизнесами информации, раскрытию также подлежат:
•	федеральные законы и подзаконные акты;
•	технические регламенты;
•	стандарты;
•	информация о бюджетах всех уровней,
•	прочие официальные документы.
Включение этих объектов в список раскрываемых дает дешевую и надежную альтернативу ненадежному и дорогому механизму оповещения общественности через "публикации".
Связь раскрытия информации, доступа к информации, публикации
Раскрытие информации подразумевает для всех желающих возможности:
•	возможность (платного) дешевого дистантного (то есть электронного) поиска информации в массиве доступной для раскрытия информации;
•	возможность создания собственного временного (например, в оперативной памяти компьютера) или постоянного (например, на диске компьютера или в печатной форме) экземпляра найденного документа – собственно реализация права на доступ.
Поэтому далее говорится о «раскрытии», а не просто о «доступе к информации»: доступ к информации невозможен, если ее теоретически можно «взять», но на практике неизвестно, где ее искать, или время поиска в массиве доступной информации таково, что делает информацию неактуальной.
Раскрытие информации шире публикации: публикация не предполагает возможность дешевого дистантного поиска с одной стороны и дешевизну и легкость создания собственной копии найденной информации.
Как правило, когда говорят о раскрытии информации, подразумевают предварительное декларирование информации и встроенную систему открытого для широкой публики дистантного автоматизированного поиска (полнотекстового плюс «листание» по каталогу) в массиве декларированной информации. Когда говорят просто о «доступе к информации», то подразумевается «ручная» обработка поисковых запросов без предварительного декларирования информации. Тем самым раскрытие информации и доступ к информации – это два совершенно разных режима информационного регулирования.
Более того, в международной регулятивной традиции более слабое требование – публичного доступа к информации, а не ее раскрытия – предполагается только для государственных организаций. Для частных организаций сразу предполагается ее раскрытие – мало кто доверяет частной организации, которая хранит и удостоверяет документы самостоятельно, не депонируя их у третьего независимого лица. 
Особенность предлагаемого к внедрению в России режима информационного регулирования – распространение его как на частные, так и на государственные организации, в том числе предъявление к государству требований не только по доступу к информации, но и к ее раскрытию.
Слово «публикация» все меньше и меньше адекватно описываемой проблематике — слова «раскрытие» и «доступ к информации» наиболее точно характеризуют проблему. Понятие «публикации», как адекватного средства обеспечения доступа широкой публики к информации осталось с тех времен, когда изготовление экземпляров информации могло проходить в основном типографским способом. Одним из наиболее фундаментальных исследований на тему использования в современном информационном регулировании понятия «публикация» и производных понятий является [2], выполненное канадской Access to Information Review Task Force.
В то же время «опубликованная» информация доступна в множестве экземпляров, существующих независимо и находящихся у разных владельцев, что снижает риск ее подмены или модификации. Создание централизованной системы «предоставления доступа» — приглашение к злоупотреблениям, наиболее хорошо описанным Оруэллом под именем «министерства Правды», подчищающего и «улучшающего» историю. Раскрытие информации сетью независимых организаций в предлагаемом подходе позволяет, в принципе, исключить такого рода возможности, хотя это само по себе более затратно, нежели существование единственного на всю страну сервера с копиями всех раскрываемых документов.
В плане законодательной работы предлагается изменить значение слова «опубликовано» по образцу [2], чтобы включить в нее информацию, «опубликованную» в Интернет (при каких-то гарантиях, что сайты, предоставляющие к ней доступ, будут поддерживаться и открыты для доступа широкой публики).
Предлагаемый подход существенно отличается от типичных западных подходов, исключающих из раскрываемой государством информации ранее опубликованные сведения. В предлагаемой российской системе информационного регулирования не только вся новая публичная информация государства раскрывается (а не публикуется), но также раскрывается запрашиваемая «старая» информация (переводимая для этого в электронную форму за счет запрашивающего). В этом случае можно также говорить о:
•	так называемом «пассивном» обеспечении доступа широкой публики к информации (когда предоставляется только запрошенная кем-либо информация), дополняемом принципом раскрытия запрошенной информации.
•	Так называемом «активном» обеспечении доступа широкой публики к информации (собственно раскрытие – когда информация раскрывается независимо от того, запросил ли ее кто-нибудь).
В западной практике в целях информационного регулирования госорганов чаще применяется «доступ к информации» (access to information), а для частных организаций – раскрытие информации (information disclosure). Правда, разные источники путают эти два разных термина. В некоторых странах (например, в Японии) говорят о government information disclosure, имея ввиду не столько раскрытие информации государством, сколько обеспечение доступа.
Необходимость реформы инфокоммуникаций для становления системы информационного регулирования
Как декларирование, так и раскрытие информации государственными и частными организациями существенно облегчается при наличии систем электронного документооборота. К тому же дистантность, требуемая настоящим подходом к осуществлению любым желающим поиска раскрытой информации и создания собственных экземпляров  понимается так же, как в дистантном образовании: не человек едет к местонахождению информации, а информация ему доступна в той точке, в которой он предпочитает находиться. Требование дистантности поиска и дистантной реализации права на доступ подразумевает обязательное использование инфокоммуникаций (главным образом сети интернет, которая на данный момент представляет уже развитую инфраструктуру).
Тем самым становление российской системы информационного регулирования непосредственно связано с реформированием инфокоммуникаций. Реформа инфокоммуникаций может резко снизить издержки по разворачиванию технической инфраструктуры информационного регулирования и ее финансированию. Без реформы инфокоммуникаций система информационного регулирования будет стоить дороже.
Особенности создаваемой системы информационного регулирования
Выбор между принципом «полного и честного» раскрытия и раскрытием «согласно исчерпывающему списку».
Как правило, состав, объем, периодичность и формат предоставления информации в рамках информационного регулирования сегодня определяются ведомствами, регулирующими ту или иную сферу человеческой деятельности – хотя правильно переводить решение этого вопроса от ведомств законодателям, переходя к законам прямого действия. Инфраструктура информационного регулирования может не касаться вопросов содержания информации, которая должна декларироваться или раскрываться. Состав и объем предоставляемой для этой системы информации содержательно должен определяться в каждом конкретном случае. Тем не менее, потребительские свойства декларируемой и раскрываемой информации можно законодательно обеспечивать исходя из двух разных методологических принципов:
•	раскрытие информации согласно исчерпывающему списку (detailed disclosure);
•	полное и справедливое раскрытие (full and fair disclosure).
Теоретические дебаты на эту тему ведутся давно и не привели пока к победе ни одной из точек зрения, ибо решение существенно зависит от применяемой в разных странах разной юридической техники. Защитники раскрытия согласно исчерпывающего списка говорят, что для лучшего контроля за полнотой отчетности/раскрытия информации необходимо заранее утвердить структуру информации, сообщаемой о себе декларантом. Защитники полного и справедливого раскрытия считают, что нужно требовать от декларантов определения того, что может повлиять на решения госорганов (или публики в случае раскрытия декларированной информации), и инициативно и своевременно предоставлять эту информацию.
"Полное и справедливое" раскрытие только кажется мягким, ибо как регуляторы, так и потребители информации всегда могут обвинить раскрывателя в том, что он утаил что-то важное (хотя он вполне мог и не подозревать о важности этого "чего-то" для надзорных органов или публики). Детальное раскрытие кажется более жестким, но предотвращает произвол по отношению к декларанту и раскрывателю со стороны регулирующих органов или наглость в претензиях со стороны обманувшихся или даже сознательно шантажирующих потребителей этой информации. В одном случае возможен субъективизм со стороны регулятора (жесткое единообразное определение параметров раскрываемой информации для всех декларантов/раскрывателей), а в другом случае - субъективизм со стороны декларантов и раскрывателей. В одном случае велик риск нераскрытия важной информации, не предусмотренной в структуре записи единой базы данных. В другом случае велик риск нераскрытия "объективно" важной информации, которую декларант или раскрыватель сочтет "не важной". В одном случае можно формально проверить полноту предоставления информации, в другом случае формально проверить полноту предоставления информации нельзя, но зато есть возможность получить существенную информацию в непредусмотренных ранее ситуациях. 
Для континентальной правовой системы (каковой, в основе своей, является российское право) правильным является принцип исчерпывающего списка (detailed disclosure), а не принцип «полноты и честности» (fair and full disclosure). Роль судебной системы в целом как источника права у нас ниже, чем в странах с прецедентным правом (Америке, Англии и т.д.) и общепризнанное понимание «честности и полноты» в отношении декларируемой и раскрываемой информации вырабатывалось бы слишком медленно (проходом по всем инстанциям вплоть до ВС и ВАС).
<апелляции к бизнес-тезаурусу и потребительскому тезаурусу: с учетом выбранного принципа «согласно исчерпывающему списку» ссылки допустимы лишь к законодательно закрепленным определениям.>
Требования к техническим процедурам информационного регулирования
Технические процедуры, определяемые законодательством для системы информационного регулирования, должны предусматривать:
•	Ответственное (с подписями и квитированием) предоставление, исправление и хранение документов;
•	Предоставление, исправление, хранение и раскрытие/публикацию с учетом специфики безбумажных систем.
В частности, в законодательстве необходимо закрепить:
•	возможность и приоритет безбумажного декларирования;
•	стандартизация применяемых при декларировании форматов и протоколов обмена информацией;
•	особенности удостоверяющего механизма (цифровая подпись, квитирование и так далее);
•	критерии, определяющие момент, когда требования обязательной декларации считаются выполненными;
•	механизмы внесения исправлений в декларации;
•	указания, кто несет издержки на организацию и поддержание инфраструктуры хранения деклараций;
•	механизмы раскрытия декларированной информации для широкой публики, включая указание сторон, несущих издержки на ее организацию и поддержание;
•	момент, с которого информация считается раскрытой;
•	режим исключительных прав для декларируемой и раскрываемой информации.
Посредничество в системе информационного регулирования (информационные агенты и брокеры)
В других системах регулирования (лицензировании и обязательной сертификации) могут существовать частные организации, уполномоченные на выполнение тех или иных функций в рамках создаваемой инфраструктуры регулирования – независимые сертификационные центры, саморегулируемые организации и т.д.
То же относится к системе информационного регулирования. Данный подход к созданию подобной системы в России предполагает максимальное делегирование частному сектору возможностей оказания услуг по поддержке системы на рыночных условиях – чтобы иметь гарантии того, что цена оказания таких услуг рыночна, то есть общественно-оптимальна. Технологически отдельные фазы и операции процедур декларации и раскрытия информации могут и должны иметь возможность выполняться в разных организациях, в том числе и рыночных. Таким образом, посредничество не только допустимо, но и необходимо.
В качестве переходного института на время становления инфраструктуры можно допустить выполнение некоторых функций и операций органами государственной власти и местного самоуправления, но впоследствии все сервисы, предоставляемые системой информационного регулирования, должны быть коммерциализованы.
Ответственность за недекларирование (нераскрытие) информации и декларирование (раскрытие) недостоверной информации.
Система информационного регулирования – это система регулирования не менее жесткая, чем любая другая (лицензирования и обязательной сертификации), неисполнение требований информационного регулирования автоматически ведет к санкциям.
В случаях, предписанных законодательством, нераскрытие информации, обязательной к раскрытию, либо раскрытие недостоверной информации, должно влечь ту же ответственность, что и недекларирование информации либо декларирование недостоверной информации в тех случаях, когда предписано ее декларирование.
Надзор за выполнением требований информационного регулирования.
Должен быть применен претензионный (а не контрольный) порядок надзора. Тем самым споры должны разрешаться в судебном и арбитражно-судебном порядке. Возможно использование специализированных третейских судов при заключении договоров на декларирование и раскрытие информации с коммерческими посредниками (или даже органами государственной власти и местного самоуправления).
Взаимоотношение между институтами декларирования и раскрытия информации
Декларирование информации касается только ответственной (с подписью и квитированием) передаче (заявлению) лицом информации о себе и своей деятельности для достижения двух разных целей:
•	Ведомственного надзора (осуществления проверок) – и данная информация вполне может считаться конфиденциальной и защищаться от просмотра любыми другими лицами кроме уполномоченными сотрудниками декларанта и надзорного органа;
•	Надзора со стороны широкой публики (раскрытия);
Обе эти цели могут быть достигнуты с использованием одной инфраструктуры и правил декларирования, а не двух.
Взаимосвязь институтов декларирования и раскрытия осуществляется через:
•	Правила декларирования, фиксирующие одинаковую процедуру как для далее раскрываемой, так и предоставляемой в госорганы в рамках ведомственного поднадзора конфиденциальной информации;
•	единую техническую инфраструктуру декларирования и раскрытия информации.
Раскрытие информации как  государственных, так и частных организаций по единым правилам и с использованием одной инфраструктуры
Техническая инфраструктура для такого раскрытия будет единой, но вот структура декларирования информации может различаться (политически трудным будет заставить ведомства декларировать свою информацию в независимые от них репозитории (выполняющие роль своеобразного «нотариата» – но иначе не может быть доверия к раскрываемым документам на предмет их возможной подмены, и трудно обеспечить единство информационного массива всех госведомств при поиске информации).
Общий принцип тут такой: каждая государственная организация выступает как отдельный субъект раскрытия информации в ролях и декларанта (реже) и раскрывателя(чаще), и действует по единым с частными организациями правилам.
Предотвращение конфликта между институтом раскрытия информации и институтом исключительных прав (авторских, патентных, коммерческой тайны, торгово-знаковых и т.п.)
Раскрытая информация получает статус официального документа, что выводит ее за рамки действия имущественного авторского права. Принудительно раскрывается лишь та информация, которая не может быть отнесена к коммерческой тайне. Добровольно раскрытая информация считается опубликованной и теряет статус коммерческой тайны. Коммерческая тайна, содержащаяся в декларированной не для раскрытия информация, продолжает охраняться независимо от факта ее декларирования. Патентное и торгово-знаковое право не предполагают сохранения каких-либо сведений в тайне или ограничения на их сообщение третьим лицам, поэтому институт раскрытия информации не конфликтует с данными видами исключительных прав.
Единство инфраструктуры декларирования и раскрытия информации
Следует предпочесть и с максимально возможной последовательностью провести принцип «одного окошка» как в отношении декларируемой, так и в отношении раскрываемой информации. Этот принцип означает, что:
•	обязательная к декларированию (как для целей ведомственного надзора, так и для целей раскрытия) информация предоставляется один раз одному агенту по декларированию информации;
•	запрашиваемая раскрытая информация разных организаций (или одной организации, раскрывающейся по различным наборам требований – например по причине работы на нескольких разных рынках с разными требованиями к составу декларируемой и раскрываемой информации) может быть найдена у одного агента по раскрытию информации (то есть существует связная общая система поиска и доставки информации – в том числе и для надзорных органов).
Единство инфраструктуры нельзя путать с юридическим или управленческим единством: инфраструктура едина примерно так же, как мировая телефонная сеть – независимость множества телефонных операторов по всему миру не мешают мировой телефонной сети быть единой с точки зрения телефонных пользователей. То же самое и инфраструктурой декларирования и раскрытия информации: ее единство достигается не единством управления и надзора, а единством применяемых стандартов и надзором за их применением.
Принцип дистантного «одного окошка» в информационном регулировании
Граждане и бизнесы зачастую не в состоянии разобраться, в каком из многочисленных государственных органов находится необходимая им информация. Поэтому информация должна предоставляться не только в разрезе государственных органов и органов местного самоуправления (как сейчас), но и как в разрезе тем запросов. Большинство госорганов иерархичны, и «снаружи» просто невозможно определить, на каком уровне иерархии (даже при известности, какой орган занимается данным вопросом) находится решение вопроса, а также разбросаны имеющие отношение к делу документы.
Более того, информация должна предоставляться дистантно, то есть не люди должны приезжать к информации, а информация к людям. 
Проблема решается созданием распределенного по многим организациям хранилища информации с организацией развитого дистантного поиска этой информации, инфраструктурно доступного на всей территории России (а желательно – на всей территории планеты). Технологически это вполне возможно сделать: если уж Гуголь или Яндекс сделал это для всего Интернет, во всем его разнообразии (с обеспечением как полнотекстового поиска, так и просмотра по каталогу), то подобные технологии можно применить и для дистантного поиска раскрываемой информации и обеспечения доступа к ее экземплярам.
Важно отметить, что достижение «одного окошка» невозможно созданием специального уполномоченного ведомства, занимающегося его созданием и поддержанием. Это возможно только путем установления стандартов взаимодействия различных информационных систем, после чего системы, воплощающие такие стандарты могли бы технологически и организационно «слипнуться», как это произошло с крайне разнородными сетями и информационными системами Интернет, «слипшимися» на базе всего нескольких общепринятых стандартов.
Таким образом, проблема «одного окошка» решается главным образом за счет стандартизации элементов инфраструктуры информационного регулирования, а не за счет специально создаваемых административных структур.
План законодательной работы
Федеральный закон «О системе информационного регулирования в Российской Федерации»
Закон представляет собой «опорный» нормативный акт (по мотивам закона «О системе технического регулирования», устанавливающий:
•	основную используемую в данной сфере терминологию,
•	основных участников процесса (декларантов (в т.ч. раскрывателей), потребителей информации, агентов декларирования и раскрытия)
•	принципы создаваемой инфраструктуры (технологическая распределенность, децентрализованность в управлении с опорой на обязательные стандарты)
•	требования к процедуре, не предписывающие и не запрещающие ничего прямо, а лишь предписывающие или запрещающие определенные действия (устанавливающие порядок) в том случае, когда законодательство (другой закон, либо подзаконный акт) предписывает либо допускает раскрытие/декларирование (и «публикацию» в целях раскрытия) информации;
•	принцип допустимости раскрытия вместо публикации, если законодательно предписана публикация некоторых сведений;
•	принцип допустимости раскрытия декларированной информации, если законодательно предписано декларирование информации, не могущей составлять тайны
•	принцип декларирования информации согласно детальному списку.
Закон должен содержать:
•	Общие положения, включая определения информации, сохранения информации, коммуникации (передачи информации), модификации (обработки информации), агентских отношений и пр., а также сферу действия Закона, статус раскрываемой информации.
•	часть, посвященную операторике декларирования информации, в ее общих по отношению к частности/публичности вовлекаемых лиц аспектах;
•	часть, посвященную операторике раскрытия информации, в ее общих по отношению к частности/публичности вовлекаемых лиц аспектах;
•	часть, посвященную специфике декларирования информации органам государственной власти и управления и раскрытия ее (а также собственной информации) этими органами (включая исчерпывающий перечень исключения сведений из раскрытия).
•	Часть, описывающей порядок добровольного декларирования (в нотариальных целях) и раскрытия информации.
Другие законопроекты пакета
Учет специфики отдельных видов деятельности и отдельных отраслей производится посредством задания норм упомянутого закона как отложенных и подеятельное (поотраслевое) введение их в действие производится отдельными актами (либо, лучше, поправками к таким законам, как ФЗ «О лицензировании...», ФЗ «Об основах техрегулирования...» и пр.).
Кроме основного законопроекта нужно разработать пакет поправок к действующему законодательству, а также законопроектам, меняющий имеющиеся механизмы декларирования, публикации и раскрытия информации на предложенные. Законопроект существенным образом зависит не только от законодательства об электронной цифровой подписи, но также и от законодательства о телекоммуникациях и от законодательства об информатизации (базы данных).
Опыт информационного регулирования
Опыт применения к предотвращению рисков выброса вредных веществ
Данный раздел подготовлен в основном по материалам из [5]. 
Исторически была значительная разница между административным правом разных стран в отношении информации, которой обладало государство. В то время, как большинство европейских стран (Великобритания, Франция, Германия) имели значительную традицию секретности в отношении документов, которыми обладали власти – частично из-за озабоченности эффективностью управления – одним большим исключениям всегда была Швеция: начиная с Акта свободы прессы (Freedom of the Press Act), изданном в 1766 году, шведы имели возможность доступа к публичным данным, которой не было ни в какой другой законодательной системе. Другие страны северной Европы последовали примеру Швеции много позже (Финляндия в 1951г., Дания и Норвегия в 1970-х). И даже сейчас скандинавский подход обеспечения прозрачности информации, которой обладает государство, остается необычным по сравнению с Великобританией и континентальной Европой, где доступ к государственным архивам и картотекам со стороны рассматривался как конституционно несовместимый с принципом репрезентативной (как оппозиция «прямой») демократии.
Несмотря на такую историю, в США в 1966 году был издан Акт о свободе информации (Freedom of Information Act, FOIA), которому предшествовали на уровне штатов калифорнийский «Акт Брауна» 1952г. и целая череда «статутов солнечного света» (sunshine statutes) других североамериканских штатов. В это же время скандинавы модернизировали свою систему законодательного обеспечения доступа публики к информации государства, но другие европейские страны сильно отстали в этом процессе.
Среди первых примеров в контитентальной Европе был датский Акт административной открытости (Act on Administrative Openness, принят в 1978г., действует с мая 1980). Более чем через десять лет после этого, после значительных споров в Европейской Комиссии и Парламенте, в 1990г. была издана Директива 313 о свободе доступа к информации об окружающей среде (Freedom of Access to Information on the Environment), которая внесла некоторые элементы обеспечения прозрачности госинформации в законодательство стран-членов Совета Европы. Правда, несмотря ни на что, десять последующих лет ознаменовались невыполнением сроков введения этого законодательства в разных странах, так что Европейской Комиссии пришлось начать судебные процессы, чтобы обязать эти страны подчиниться. Да и сейчас реализация Директивы 313 далека от совершенства во многих развитых странах.
Затем доступ к государственной информации был затребован альянсом северноевропейских и восточноевропейских неправительственных организаций (использовавших ключевое слово «glasnost»). Эта активность привела к подписанию в 1998г. Аархуской конвенции (Aarhus Convention), вступившей в силу с октября 2001г. и имеющей одной из составляющих доступ к информации государства об окружающей среде – включая так называемый «пассивный доступ» (право запрашивать информацию у властей, статья 4) и «активный доступ» (обязанность государства собирать, раскрывать и распространять подобную информацию, даже если на нее нет специального запроса, статья 5).
С другой стороны, Европа никак не достигнет уровня раскрытия государственной информации, имеющему место в Северной Америке. Несмотря на обеспечивающий доступ к информации Европейского Парламента, Совета и Комиссии Регулятив 1049 (Regulation (EC) 1049/2001, от 30 мая 2001г.), для начала публичного доступа к документам пришлось даже провести судебный процесс.
В раскрытии касающихся окружающей среды информации частных организаций огромную роль сыграл инцидент в Бхопале (декабрь 1984г.), когда погибло 2400 человек в результате инцидента на филиале американской компании в Индии. В 1985г. последовал еще один инцидент (хотя и меньшего масштаба) на заводе той же самой компании в Западной Вирджинии. Регуляторная реакция в США была быстрой и довольно инновационной. В 1986г. Акт о планировании опасности и праве сообщества знать (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act) учредил Реестр ядовидых утечек (Toxics Release Inventory, TRI) в который в обязательном порядке требуется отчитываться о всех промышленных утечках опасных веществ. Информация этого Реестра сделана доступной публике онлайн как через базу данных www.epa.gov/tri, которую ведет федеральное Агентство защиты окружающей среды (federal Environmental Protection Agency, EPA), так и через сеть неправительственных организаций и их вебсайты (www.scorecard.org и www.rtknet.org). Как результат, любой человек может получить стандартизованную, географически привязанную, разумно свежую и удобную для использования информацию об утечках загрязнений по всем производствам, учитываемым TRI. Правда, в связи с событиями 11 сентября этот механизм будет модифицирован – предполагается, что такое раскрытие информации само по себе порождает риски использования этой информации злоумышленниками-террористами для планирования действий, провоцирующих утечки ядовитых веществ.
До этого в США было несколько законов о «праве знать», которые были приняты в 1970-х под давлением профсоюзов, желающих предупреждать рабочих о рисках их рабочих мест. Но практически мгновенный успех TRI и Предложения 65 (Proposition 65), вступивших в силу в 1988г., оказался неожиданным, изменив поведение как фирм-«источников риска», так и граждан-«потенциальных жертв»:
За 10 лет (с 1988 по 1997г.) для 260 известных канцерогенов по производствам, отчитывающимся в TRI, утечки снизились на 42%, а в Калифорнии, принявшей дополнительное информационное регулирование – на 85%.
Бизнесы и граждане, получившие доступ к информации об утечках, уменьшили свои оценки рисков, связанных с возможными утечками – и поэтому снизили свои расходы на их превентивное купирование [8].
Были даны следующие объяснения такому эффекту:
•	Раскрытие информации TRI через интернет, а не просто публикацию.
•	Обращение бремени доказательства по Предложению 65
•	Облегчение гражданам подачи в суд по обоим схемам
•	Стандартизация раскрываемых данных, позволяющая проводить сравнительные оценки
•	Эффект «репутации» и рейтинга поведения фирм в связи с утечками.
После такого успеха экономист Tom Tietenberg даже назвал стратегии раскрытия информации в регулировании охраны окружающей среды «третьей волной» – после таких мер как традиционное регулирование (стандарты на загрязнения, административный контроль) и рыночные подходы (плата за загрязнения, торгуемые разрешения).
Североамериканский опыт породил множество последователей: новое модное слово в регулировании развитых стран – это регистры выбросов загрязнителей (Pollutant Release and Transfer Registers, PRTR). Их создание происходит в Канаде, Австралии, Японии, а также в Индонезии и ряде стран третьего мира с помощью финансов Мирового Банка, программы окружающей среды ООН (UN Environment Programme, UNEP), Института тренинга и исследований ООН (UN Institute for Training and Research).
Европейский Союз решил в июле 2000г. организовать обязательный Европейский регистр выбросов загрязнений (European Pollutant Emission Register, EPER), который будет вести Европейское агентство окружающей среды (European Environment Agency, EEA), используя данные регистров стран-членов (первые данные поступят в EEA к 2003году). Из национальных европейских систем раскрытия информации о выбросах загрязнений первая начала работать в Нидерландах в 1974г., причем на добровольной основе (несмотря на то, что оператором системы является государство -- правда, эта добровольная система вскорости станет обязательной по требованиям EPER). Обязательная система существует уже в Норвегии, с данными доступными для публики, хотя и активно не распространяемыми. Швеция стартовала свой регистр выбросов на добровольной основе с 1994г., а обязательную отчетность с 2002г. Великобритания сейчас имеет несколько регистраторов загрязнений, оперирующих только в Англии и Уэльсе. В 2003г. планируется запуск систем в Австрии, Бельгии, Чешской республике, Дании, Финляндии, Германии, Венгрии и Ирландии.
В 2003г. ожидается принятие уточненного проекта о доступе публики к регистрам выбросов на министерской конференции ООН-Объединенной Европы по окружающей среде в Киеве, а на данный момент Рабочая группа по подготовке документа провела четыре встречи и циркулирует проект текста. Но даже эта инициатива не позволяет Европе догнать Америку по масштабам информационного регулирования – особенно в части документов, принадлежащих корпорациям, ибо основной массив информации, связанный с рисками здоровью третьих лиц и ущерба окружающей среде не закрывается Аархской конвенцией и находится в руках частных лиц и организаций.
Сейчас в Америке идут дебаты по возможности обязательного обеспечения широкого доступа к информации научных и образовательных учреждений, ибо кроме «рукотворной неопределенности» активисты-общественники боятся «рукотворной лжеопределенности» (прежде всего имеются ввиду работы по оценке всяческого рода рисков, оплачиваемые источниками рисков – типа исследований вреда табака здоровью, проводимые за счет табачных компаний и по их инициативе).
Раскрытие информации на фондовом рынке
Наибольшее развитие информационное регулирование получило в области регулирования финансовых рынков, где прямые административные требования показали свою слабую эффективность. Практически все страны мира на сегодня применяют в той или иной степени практику раскрытия информации на фондовом рынке, для чего внедряют инфраструктуру такого раскрытия (как правило – информация декларируется государственному органу, после чего передается частному контрактору, который обеспечивает для нее «оптовый» публичный доступ. Этот доступ используется информационными агентствами, которые получают информацию «оптово», а затем обеспечивают широкой публике средства дистантного поиска и доступа).
В России наиболее последовательно информационное регулирование тоже применено в рамках раскрытия информации на рынке ценных бумаг. К обобщению опыта ФКЦБ и СРО, объединяющих участников рынка, нужно относиться достаточно осторожно из-за изначального несколько «показушного» характера этого рынка в России. Тем не менее, общий итог этого опыта может быть оценен как положительный.
На страховом рынке России сегодня зарубежные компании, являющиеся акционерами российских компаний, требуют введения практики раскрытия информации (лидером в этом вопросе является «Росно»). Российские страховые компании хотели бы, наоборот, избежать информационного регулирования и остаться в рамках лицензирования/сертификации (что способствует процветанию серых схем страхового бизнеса, возможных при условиях сговора компаний с их регуляторами). Переход к информационному регулированию через раскрытие информации поставит компании не под контроль регуляторов (с которыми на практике всегда можно договориться за умеренное вознаграждение), а под контроль аналитических служб конкурентов. С конкурентами договориться будет нельзя. Осталось добавить, что зарубежные акционеры добиваются раскрытия информации страховых компании преимущественно для двух целей: для обеспечения равных условий всем компаниям на рынке (исключение сговоров с регуляторами или недобросовестных практик отдельных компаний, портящих репутацию всего рынка), а также для достижения инвестиционной прозрачности рынка, чтобы иметь возможность выбирать цели операций слияния/поглощения – давать страховому рынку инвестиции.
Невозможность прямого заимствования опыта Великобритании, Канады и США 
Великобритания, Канада и США изявили желание быть лидерами информационного регулирования, а также обеспечения концепции e-government (так, в Канаде в 2004 году вся информация госорганов и всех уровней должна быть представлена в Интернет, а в Великобритании в 2005г.).
К сожалению, эти страны не подходят в качестве образца для создания российской системы информационного регулирования: в них используются правовые системы, полностью несовместимые с российской. Кроме того, на сегодняшний день в них доступ к информации, публикация государственной информации и раскрытие информации инвесторами — совсем разные механизмы, стандарты и процедуры, для которых только обсуждается унификация (в этом плане предлагаемая для России система более прогрессивна, ибо для ее создания не нужно преодолевать существующие традиции, ломать устоявшиеся механизмы и процедуры). 
Также в упомянутых странах них не применяется практики замены лицензирования раскрытием информации (а многих видов лицензий просто не существует).
Великобритания идет в плане развития информационного регулирования дальше Канады: она пытается сделать соответствующую инфраструктуру дешевле, а следовательно – внедрение информационного регулирования более быстрым. Для этого в июле 2002г. она провозгласила политику применения свободного программного обеспечения для государственных нужд, в том числе обязательное требование даже для несвободных программ использовать стандартные форматы и протоколы с целью обеспечения совместимости всех информационных систем (полиси UK для использования свободного ПО правительством [3]).
Впрочем, этот тренд в отношении использования свободного программного обеспечения (по «лицензиями GPL») идет в рамках выполнения уже имеющихся директив Совета Европы — но он закладывает фундамент для будущего обеспеченного стандартизацией «слипания» всех информационных систем, разрабатываемых правительством (вариант, который предлагается нами и для России).
Отсутствие влияния обеспечения публичного доступа к информации государства на деятельность госархивов: опыт Канады
В Канаде пытались понять, насколько решения по обеспечению доступа широкой публики к информации госорганов ухудшали ситуацию с архивированием (кстати, архивируются от 1% до 3% от всех документов, производимых госорганами и органами местного самоуправления), а именно — распространились ли после принятия Акта о доступе к информации (1989г.) случаи:
•	Несанкционированного уничтожения документов
•	Решение прекратить создание определенных документов
•	Неоднозначности с электронными документами (они часто не признаются документами, которые нужно архивировать просто из-за своей электронной формы)
•	Проблемы с физическим доступом к документам
Однако все подобные случаи носили единичный характер, документирование деятельности госорганов и соответствующая практика архивирования различались до и после принятия Акта несущественно. Так что можно смело утверждать: опыт показывает, что раскрытие информации несущественно влияет на практику создания и архивирования документов органами государственной власти и управления.
Глобализация информационной среды: применение международных инфокоммуникационных стандартов и стандартов архивирования
Тренд глобализации учитывается прежде всего через применение международных стандартов обработки и передачи информации, которые делают информационные системы соответствующими:
•	международным критериям качества (и технологических систем и организации бизнес-процессов по ее обработке)
•	международным стандартам на совместимость технологических систем, что дает возможность использования информации в системах декларирования/раскрытия в разных странах, а также применения оборудования, произведенного в разных странах и в разное время
•	ожиданиям людей, которые имеют опыт работы с системами, поддерживающими какие-то общеизвестные стандарты — это ведет к снижению времени внедрения таких систем.
В сентябре 2001г. ISO приняла стандарт по архивированию, который мог бы быть взять за основу при построении российской системы декларирования и раскрытия информации (с учетом, конечно, того, что обычно архивированию обычно подлежат 1-3% документов органов государственной власти и самоуправления, имеющие культурный или исторический интерес — в то же время система декларирования/раскрытия информации представляет собой полномасштабную систему, хранящую все представленные документы плюс дающую возможность исправления найденных в них ошибок, то есть исключает субъективизм «историков», отбирающих те самые 1-3%).
Принятый ISO стандарт:
•	Определяет требования к ведению архивов
•	Обеспечивает детализацию разработки и создания архивной системы
•	Намечает основные черты процедур ведения архива и контроля этой процедуры
•	Устанавливает правила доступа и поиска информации
•	Обсуждает мониторинг и аудит архивов
•	Адресует тренинг персонала
Нужно в законодательстве как минимум учитывать наличие подобных стандартов, как максимум — требовать их соблюдения.
Изменения в практике управленческой деятельнсоти: фундаментальные препятствия к раскрытию информации
Главным препятствием к раскрытию информации служит, как ни странно, развитие информационных и менеджерских технологий последних двадцати лет.
Эффективный менеджмент требует сосредоточения на собственно принятии и исполнении решений, а не на их оформлении, хранении, поиске и т.д. Современный менеджер (чиновник или бизнесмен) не слишком заботится о письменной фиксации своих распоряжений и делает гораздо бОльший упор на неформальные методы выработки и согласования решений, нежели менеджеры прошлого поколения. Эффективный менеджер производит действия, а не бумаги с их описанием (это, кстати, противоречит традициям российского документооборота – в которых даже лингвистически действия обозначаются операциями с поддерживающими их документами. Например, «готовить приказ» или даже «готовить постановление» -- это выполнить сложные управленческие действия по согласованию всех интересов, а «подписать приказ» или «подписать постановление» -- это является практически отчетом о выполненном этапе содержательной менеджерской работы. Такой подход был унаследован от внедренных в России прусских традиций документооборота).
Любая дополнительная нагрузка, которая обеспечивает понимание третьими лицами (непосредственно не участвующими в деятельности — публикой или инвесторами) сути принимаемых решений и их контекста, будет именно дополнительной нагрузкой и будет ухудшать эффективность работы менеджеров по принятию управленческих решений, отвлекая на задачи по точному и однозначному оформлению уже принятых решений.
Развитие персональных информационных технологий тоже имеет как свои положительные черты для внедрения информационного регулирования, так и отрицательные. В прошлое ушли большие секретариаты и канцелярии: бОльшую часть работы по подготовке документов каждый чиновник и бизнесмен делает самостоятельно, и у него нет времени на должное оформление в виде документов и передачу в архив важной информации, доступной ему устно, в виде слайдовой презентации, короткой заметки по электронной почте или ICQ. Большинство вопросов современный чиновник и бизнесмен решает на встречах, выступления на которых не протоколируются (применение диктофонов не в счет: большинство записей на них никогда не расшифровывается и не сохраняется) и короткими (неформализованными и нестандартизованными в плане содержания и формата представления содержательной информации) письмами по электронной почте. Значительная часть реальной жизни сегодня никак не отражается в официальном документообороте организаций.
Менеджмент все менее похож на шоу для внешних глаз — процесс взаимодействия менеджеров и их подчиненных во многом интимен, и мало кто из менеджеров тут способен на эксгибиционизм. С другой стороны, именно невозможность полной тайны этих отношений и может уберечь от множества злоупотреблений, а также дает возможность третьим лицам (инвесторам и гражданам) вовремя (или хотя бы пост фактум) указать на допускаемые управленческие ошибки.
Раскрывать будет нечего, пока одни главы учебников менеджмента настаивают на неформальности и эффективности, а другие главы требуют раскрывать информацию. Выгоды от эффективности легко непосредственно измерить, в то время как выгоды от раскрытия информации измеримы лишь косвенно.
В настоящий момент деятельность по декларированию и раскрытию информации рассматривается текущей организационной культурой как ненужный накладной расход, неоплачиваемая работа, в отличие от, например, деятельности по получению лицензий и поддержанию лицензионных требований. Требуется большая работа по изменению организационной культуры, чтобы декларирование/раскрытие информации стало эффективным инструментом контроля широкой публики (граждан, общественности, инвесторов, производителей) за частными и государственными организациями.
Нужно перевести «невидимую» (и поэтому практически не ценимую, не оплачиваемую, не упоминаемую работникам при найме в организации) работу по раскрытию широкой публике информации в «видимую» — это и есть требуемое изменение в организационной культуре.
Все вышесказанное лишь подтверждает, что обязательность требований информационного регулирования накладывает дополнительное бремя (regulatory burden) на регулируемых. Тот факт, что информационное регулирование распространяется не только на бизнесы и граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, ничего не меняет: общество все равно заплатит за все связанные с этим регулированием издержки, только в данном конкретном случае этот платеж будет из бюджета.
Бесплатного регулирования не бывает – и можно только надеяться на то, что информационное регулирование достигает своих целей эффективнее, нежели другие виды государственного принуждения.
С другой стороны, система информационного регулирования должна учитывать имеющийся культурный уровень потребителей информации. Так, даже в 1994г. 22% населения Канады испытывали трудности с чтением, а 26% могли понимать только самые простые тексты. Для России ситуация не лучше — поэтому средства раскрытия и декларирования информации должны учитывать это обстоятельство:
Язык документов должен стать простым (в частности, в США предприняты меры по тому, чтобы декларируемая в систему EDGAR раскрываемая информация на рынке ценных бумаг была написана понятным языком, а не была перегружена финансовыми и юридическими терминами, как это было в недавнем прошлом)
Интерфейсы к системам дистантного поиска информации должны быть самыми современными, чтобы не накладывать лишних требований к компьютерной грамотности использующим их специалистов.
Подобного рода требования нужно устанавливать законодательно (хотя это и может быть трудным для романо-германской системы, в которой трудно прописывать подобные «общие» требования и далее принуждать к их выполнению) – иначе раскрываемой информацией не смогут пользоваться даже специалисты (всегда найдутся умельцы «затуманить» раскрываемую информацию под разными «удобными» предлогами).
Исключения в составе раскрываемой информации
Важно не путать возможное временное исключение информации из раскрытия с исключением какой-либо организации из сферы действия требований раскрытия информации. Не должно быть никаких исключений для организаций (публичных и частных).
Должна использоваться презумпция открытости для публичных учреждений (органов государственной власти и самоуправления, открытых акционерных обществ, благотворительных организаций – они должны доказывать, что какая-то их информация должна быть сохранена конфиденциальной) и презумпция закрытости для частных организаций (требующий доступа должен доказывать, что затребованная им информация является публичной). В то же время возможны процедуры, требующие безусловного дополнительного предоставления информации (декларирования) частными организаций, занимающихся определенными видами деятельности — либо в порядке ведомственного надзора за осуществлением данных видов деятельности, либо для последующего ее раскрытия (в целях замены лицензионного или сертификационного регулирования информационным регулированием).
В общем случае из раскрываемой информации может быть исключена информация, которая «ушла» из-под контроля лица (гражданина, или фирмы, или органа государственной власти или местного самоуправления) — и находится теперь в библиотеках, музеях и прочих местах, неподконтрольных этому лицу. Понятно, что лицо не может ответственно раскрывать информацию, если она ему неподконтрольна.
Секреты государства (типа секретных постановлений органов государственной власти и самоуправления) могут быть раскрыты после максимальной задержки (15 лет), причем все равно их должен просматривать (Верховный) Суд на предмет проверки, действительно ли там нужна была секретность.
Кроме того, существует еще два типа исключений:
•	По классу информации
•	По возможности нарушить чьи-то интересы
По классу информации из области действия законодательства о раскрытии исключается информация «других лиц» (third party) — других правительств, бизнесов и граждан, поступившая в распоряжение лица. В случае необходимости эту информацию должны раскрывать сами эти лица. Правда, выполнение этого требования на практике вызывает теоретическую дискуссию, полностью аналогичную выполнению требований законодательства об «интеллектуальной собственности» – и поэтому законодательное решение этого вопроса должно быть увязано с принципами регулирования отношений в сфере «интеллектуальной собственности».
Если информация не имеет четкого статуса «принадлежности» другим лицам, то она также может быть исключена из раскрываемой, если ее раскрытие может нарушить чьи-то интересы. Сюда попадают «неформальные» аспекты деятельности лиц — попадающие на стол чиновникам государства «советы и рекомендации», тексты полученных менеджерами консультаций, транскрипты переговоров, планы или кадровые вопросы. Также не раскрывается (часто — только временно) информация о расследованиях и техниках расследования.
По возможности нарушить чьи-либо интересы исключается информация после рассмотрения руководителем лица, который должен быть уверен, что раскрытие такой-то конкретно информации нарушит чьи-то интересы. Понятно, что в данном месте законодательства широко используется понятие «разумности», характерное для англо-саксонской прецедентной правовой семьи. В романо-германской правовой семье, к которой принадлежит и право России, применение такого сорта критериев исключения информации из обязательств лица по раскрытию не получается. Для России должны быть прописаны четкие исчерпывающие критерии, не допускающие произвола в принятии решений руководителями органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, гражданами – то есть расширение применения принципа детального списка раскрытия (detailed disclosure) в отличие от «полного и справедливого» (full and fair disclosure).
Для целей доступа к информации государства обычно предусматривается, что важность соблюдения «общественного интереса» перекрывает требования «защиты приватности», поэтому может раскрываться даже информация третьих лиц, или любая другая исключаемая из обязательного раскрытия информация. Вся разница только в том, что такая информация раскрывается необязательно, в то время как любая другая госинформация раскрывается в обязательном порядке (точнее, не столько раскрывается, сколько предоставляется по запросу: если ее догадаются спросить).
Информация о частных лицах не раскрывается никогда, кроме информации о должностных лицах публичных организаций (по строго определенному списку — чем выше ранг чиновника, тем больше информации раскрывается). 
Безусловно закрытой информации (как частных, так и публичных организаций) — в том числе с указанием возможности временного исключения (exemption) из раскрытия (например, на 15 лет может быть задержано раскрытие информации о секретных постановлениях Правительства. Правда, такую «исключенную» информацию должен рассматривать еще и Верховный Суд — чтобы не возникла ситуация полной бесконтрольности правительства даже на короткое время.). 
Обязательность подчинения нормам информационного регулирования – обязательность как частных, так и публичных организаций (в том числе для граждан обязательность выполнения требований по декларированию информации, но не в целях ее раскрытия). Это означает в том числе, что информация из задаваемого в целях информационного регулирования списка обязательна к надлежащему оформлению и фиксации в письменной (электронной подписанной) форме, а также ее декларированию согласно утвержденной законодательством процедуре. Конечно, это требует от регулируемых дополнительных затрат (regulatory burden).
Процедуры раскрытия должны основываться на декларировании информации независимому репозиторию (возможно, технологически устроенному распределенно, а не централизованно) в целях:
•	«нотариальной» — независимость репозитория гарантирует, что раскрываемая информация не будет изменена «задним числом» в случае потенциального конфликта;
•	соблюдения принципа «дистантного единого окошка»: широкая публика (это подтверждено во всех проведенных для исследования ее предпочтений опросах) желает получать информацию в тематическом разрезе, а не в разрезе регулирующих или осуществляющих те или иные деятельности лиц. Поэтому информация по запрашиваемой тематике должна быть доступна в одном «виртуальном» месте, а не в разных.
Раскрытие информации должно подразумевать доступ к ней, а не ее распространение (публикацию). Это гарантирует экологичность процедуры раскрытия и минимизирует издержки. Доступ должен предоставляться через Интернет (самая дешевая инфраструктура доступа к информации) и только в электронной форме (самый дешевый и быстрый способ предоставления информации). Для обеспечения ответственного предоставления информации должна использоваться электронная подпись.
Для информации, находящейся в «серой зоне» (отсутствия в списке принудительного раскрытия или закрытия) должны быть разработаны критерии и стандарты, позволяющие отнести информацию к одному из списков в случае конфликта между желанием широкой публики ознакомиться с этой информацией с одной стороны и безусловной необходимости защиты прайвеси (privacy) частных лиц и способности менеджеров и бизнесменов действовать эффективно.
В случае споров по информации, находящейся в «серой зоне» (отсутствия в списке принудительного раскрытия или закрытия) должны быть разработаны альтернативные процедуры разрешения споров (независимая медиация, арбитраж и т.д. — по возможности избегая прямой судебной процедуры). Но все-таки споры должны рассматриваться как исключения — рутинной должна быть практика применения критериев и стандартов без обращения к третьим лицам за помощью в разрешении конфликтов.
Подобный подход к определению обязательно раскрываемой информации и информации, исключаемой из раскрытия, требует появления новой культуры взаимодействия широкой публики, чиновников и бизнесменов. Это вопрос не одного года. Так, в случае раскрытия информации государства, в Канаде Акт о доступе к информации был принят 20 лет назад, но Доклад, принятый Канадой 19 июня 2002 года гласит: «после 20 лет Акт до сих пор плохо понимается и широкой публикой, и запрашивающими информацию, и третьими лицами, предоставляющими информацию государству, и даже общественными службами».
Такая культура требует изменения поведения как публичных и частных менеджеров, так и широкой публики: широкая публика должна понимать как обязательность и желательность раскрытия информации, так и невозможность раскрытия всей информации, особенно частной информации, а менеджеры должны понимать, что деятельность их организаций должна быть организована так, чтобы раскрытие информации о них было удобным.
Финансирование системы информационного регулирования
Можно оценить затраты на введение систем информационного регулирования в России по опыту других стран. Так, в Канаде стоимость работ в Канаде по выполнению Акта о доступе к информации примерно $30млн. ежегодно, или меньше, чем $1 на каждого канадца в год. Канадцы считают это весьма умеренной ценой за установление контроля канадцев над государством. На обратные цели — контроль государства за канадцами — тратится намного больше.
Вполне понятно, куда тратить деньги: в большинстве развитых стран, где приняты Акты о доступе к информации (а это 29 стран за последние 20 лет) проблемы системы обеспечения доступа к правительственной информации примерно одинаковы, а именно:
•	своевременность ответов на запросы, 
•	Проблемы управления информацией,
•	Прозрачность самих организаций, ответственных за раскрытие информации,
•	Управление ростом системы в ответ на рост требований,
•	Обеспечение системы раскрытия информации адекватными ресурсами
•	Эффективный надзор и разрешение споров
•	Поддержка доступа к информации как на политическом уровне, так и через общественный сервис
Российская система информационного регулирования могла бы для снижения издержек на свое разворачивание, развитие и поддержку использовать рыночную техническую инфраструктуру, обеспечивающую процедуры декларирования и раскрытия информации.
Дело государства — собрать всю информацию в виде, доступном для отгрузки «в одном окошке». Другое дело, что невозможно удовлетворить все возможные запросы граждан и бизнесов на информацию. Подобного сорта системы должны предоставляться частным бизнесом, который будет конкурировать друг с другом.
Ежели выяснится, что раскрываемая информация никому не нужна (а она будет нужна как минимум, собирающему ее государству, которое будет платить за ее сохранение и обработку), то это значит, что предоставляемые средства поиска являют собой популистские «хотелки» регуляторов, а не реальный сервис.
Сервисы по обеспечению декларирования и раскрытия информации должны быть безусловно частными и предоставляться на конкурентной основе, чтобы гарантировать минимальность общественных издержек на поддержание системы.
Понятно, что при условии самофинансирования системы бизнесы по обеспечению декларирования/раскрытия будут предоставлять информацию преимущественно в форматах, наиболее востребованных потребителями информации (вплоть до заверенных бумажных распечаток, записей на магнитооптических носителях, подписанных электронной подписью письмах, «информационных киосках», серверах Интернет и т.д.).
По мере развития информационных технологий стоимость подобных услуг может быть крайне низкой (в частности, учитывая неуклонное падение стоимости вычислительных ресурсов, сетевых соединений и развитие свободного программного обеспечения). А в случае проведения реформы регулирования инфокоммуникаций эта крайне низкая стоимость может быть достигнута быстро.
Техническая инфраструктура информационного регулирования
Для разворачивания адекватной технической инфраструктуры декларирования и раскрытия информации необходимо иметь:
•	Политику создания, развития и поддержки стандартов, практик и систем декларирования и раскрытия информации
•	Стандарты и практики, обеспечивающие распределенное становление инфраструктуры декларирования и раскрытия информации
•	Информационные (программно-аппаратные компьютерные и коммуникационные) системы и технологическую поддержку процессов сохранения декларируемой информации, ее обработки и доступа к раскрываемой информации
•	Специалистов, обеспечивающих разработку, развитие и поддержку инфраструктуры, а также «информационных работников», работающих собственно с информацией.
Нужно не забывать, что должны решаться одновременно вопросы:
•	законодательного обеспечения декларирования и раскрытия информации,
•	изменения политической и бизнес-культуры по рассматриваемым вопросам (в частности, одобрения практики совместного использования (sharing) информации, изменения отношения к копирайтам и вообще к вопросам копирования уже доступной информации),
•	создания инфраструктуры — политики, стандартов и практик, информационных систем и их техподдержки, а также подготовки персонала
•	системы измерения достигнутых результатов и поощрения за их достижение.
Проект Федерального закона «О системе информационного регулирования Российской Федерации»
Проект
Федеральный закон
«О системе информационного регулирования Российской Федерации»
Преамбула
Закон представляет собой «опорный» нормативный акт, не предписывающий и не запрещающий ничего прямо, а лишь предписывающий или запрещающий определенные действия (устанавливающий порядок) в том случае, когда законодательство (другой закон, либо подзаконный акт) предписывает либо допускает информационное регулирование (раскрытие/декларирование информации).
Общие положения
Ст. ХХХ. Определения
Информация — сведения ... представленные в форме, допускающей их автоматизированное сохранение, модификацию и передачу по телекоммуникационным сетям (сетям электросвязи) без перемещения материального носителя или других материальных объектов.
Сохранение — 
Коммуникация — 
Модификация —
Произведение — в соответствии с определением в ЗОАП.
Свободное использование произведения — в соответствии с определением в ЗОАП.
Агент по раскрытию информации —
Агент по сбору информации —
Декларирование — это обязательное предоставление в уполномоченные государственные органы другими государственными органами, гражданами, юридическими лицами деклараций определенного формата с последующим их архивированием.
Ст. ХХХ. Сфера действия Закона
Соблюдение порядка, предусмотренного Законом, обязательно в тех случах, когда законодательство требует декларирования или раскрытия информации.
Кроме того, в случаях, когда законодательство требует декларирования сведений [список синонимов], лицо вправе исполнить это требование путем декларирования информации в порядке, предусмотренном Законом, если Законом прямо не установлено обратное.
Кроме того, в случаях, когда законодательство требует декларирования сведений, не могущих составлять охраняемой законом тайны, лицо обязано исполнить это требование раскрытием информации, если Законом не допущено обратное.
Кроме того, в случаях, когда законодательство требует опубликования сведений [список синонимов], лицо вправе исполнить это требование путем раскрытия информации в порядке, предусмотренном Законом, если Законом прямо не установлено обратное.
- Декларирование (декларирование) информации
- Раскрытие информации
Особенности декларирования и раскрытия информации частными лицами
...
Ст. ХХХ. Официальный статус раскрытой информации
Информация, раскрытая частными лицами, имеет статус официального документа за изъятием содержащихся в ней произведений, не имеющих статуса официального документа.
Особенности декларирования и раскрытия информации органами государственной власти, подчиненными им организациями и организациями, находящимися в государственной собственности.
Ст. XXX. Декларирование и раскрытие информации по запросам частных лиц
Ст. XXX. Агенты по раскрытию информации
Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности предоставляют и раскрывают информацию по запросам частных лиц при посредстве агентов по раскрытию информации.
Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности, вправе выступать собственными агентами по раскрытию информации или возлагать обязанность выступать в качестве таковых своим должностным лицам или структурным подразделениям.
Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности, вправе аккредитовать в качестве агентов по раскрытию в порядке, установленном Законом, третьих лиц.
Раскрытие информации агентом-третьим лицом производится от имени аккредитовавшего этого агента органа.
Раскрытие информации, содержащей законы и иные акты, имеющие обязательный для исполнения частными лицами харакер, производится от имени Российской Федерации, вне зависимости от субъекта раскрытия и агента по раскрытию.
Ст. XXX. Исключение из информации, предоставляемой по запросам частных лиц, сведений, составляющих тайну
1. Из информации, предоставляемой органами государственной власти, подчиненными им организациями и организациями, находящимися в государственной собственности, исключаются:
· сведения, засекреченные в установленном законом порядке — до получения лицом, запрашивающим информацию, допуска к ним в установленном законом порядке или расскречивания этих сведений в установленном законом порядке,
· сведения, составляющие тайну переписки, тайну личной жизни, либо коммерческую (служебную) тайну — до получения согласия лица (лиц), тайну которых может нарушить декларирование информации без их согласия,
· произведения, защищаемые авторским правом, если их декларирование не подпадает под категорию свободного использования произведения — до получения согласия правообладателя либо истечения срока охраны авторских прав.
2. Исключение из предоставляемой по запросам частных лиц информации любых сведений по иным мотивам, нежели перечисленные в п.1 настоящей статьи, не допускается.
Ст. ХХХ. Форма декларирования информации по запросам частных лиц
1. Агент по раскрытию обязан предоставить информацию в машинно-читаемом виде в форме, соответствующей действующим стандартам. За декларирование информации агентом взымается пошлина ...
2. По согласованию с запрашивающим лицом агент по раскрытию вправе предоставить информацию в иной, нежели установлено п. 1 настоящей статьи, форме, либо на ином носителе. За декларирование информации в иной, нежели установлено п. 1 настоящей статьи форме, либо на ином носителе агентом по раскрытию может быть установлена дополнительная плата.
Ст. ХХХ. Официальный статус декларированной информации
Информация, декларированная по запросам частных лиц, имеет статус официального документа за изъятием содержащихся в ней произведений, не имеющих статуса официального документа.
Порядок введения в действие.
Эксперты и рабочие группы по информационному регулированию
Известные центры законодательной работы в обсуждаемой сфере:
•	В МЭРТ в рамках административной реформы работают над проектом ФЗ «Об обеспечении доступа граждан к информации...»
•	в рамках «Электронной России» (Минсвязи, МЭРТ) обсуждают тему «электронного правительства»
•	в администрации президента (Ирина Евсеева) участвуют в разработке ФЗ «Об обеспечении доступа...»
•	Комитет по промышленной политике СФ (как а) общие условия хозяйствования — публичность всех норм правительства, так и б) информационное регулирование как альтернатива лицензированию и техническому регулированию),
•	Комитет по финансовым рынкам СФ (раскрытие информации на финансовых рынках)
•	Рабочая группа группа по электронной экономике при Председателе СФ (в рамках реформирования инфокоммуникаций).
Естественно, во всех группах начинают собираться специалисты, разбирающиеся в проблеме, но применяющие разные подходы. Сейчас превалирует подход слепого передирания западных практик (причем без разбору — из стран романо-германской правовой семьи или англо-саксонской: легко «вычисляется» по избытку слова «разумный» в предлагаемых документах).
Администрация президента:
•	Ирина Евсеева (главный советник ЭУ Президента)
•	Екатерина Пинкэ (ЭУ Президента)
•	Геннадий Лебедев (Вангвард)
•	Александр Шпунт (ФЭП)
Список экспертов, собранных ФЭП (Александр Шпунт) по принципу их публикаций в литературе на обсуждаемые темы:
•	Александр Антопольский (Минсвязи, НТЦ «Информрегистр»)
•	Герман Артамонов (МАИ)
•	Борис Горохов (ВС РФ)
•	Сергей Дьяков (Академия ФСБ)
•	Ирина Задирако (МЭРТ)
•	Александр Иоффе (ТПП)
•	Валентин Логинов (Первая Титульная страховая компания)
•	Владимир Михеев (Администрация (СПб)
•	Яна Молчанова (РХТУ)
•	Елена Панфилова (Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р»)
•	Ольга Савранская (Агентсво муниципального и регионального развития)
•	Ашот Саркисян (Дума)
•	Лев Якобсон (ГУ-ВШЭ)
•	Павел Кудюкин (Центр проблем государственного управления)
Авторы неплохой книжки [4] смежной проблеме обеспечения и защиты права на информацию:
•	Лидия Туманова (ТГУ)
•	Алексей Снытников (ФАПСИ)
Создание системы декларирования/раскрытия информации находится в тесной связи с уже выполняемыми федеральными целевыми программами:
•	Электронная Россия
•	ИККТ
•	...
Также обсуждаемые вопросы затрагиваются в рамках:
•	Административной реформы
•	Судебной реформы
•	Реформе самоуправления
•	Реформе общих условий хозяйствования (реформе промышленной политики)
•	других проводимых сейчас в России реформах
Критика принятой Правительством Концепции по законопроекту «О праве доступа граждан к информации»
Постановка в Президентском послании вопроса о более полном осуществлении права на информацию, в частности, на информацию, находящуюся в ведении органов государственной власти, является правильной и своевременной.
В то же время, принятая Правительством (разработка – МЭРТ) концепция страдает серьезными недостатками, ряд из которых может быть отмечен даже при поверхностном анализе:
1. Авторы концепции законопроекта по неизвестной причине ограничительно трактуют право на информацию. Согласно Конституции (Ст. 29.4) право на информацию принадлежит каждому, т.е. относится к правам и свободам человека, а не гражданина. Это означает, что данное право распространяется также на лиц с иным гражданством и без гражданства, находящимся (постоянно или временно) на территории под российской юрисдикцией и признается за всеми лицами вообще, вне зависимости от их гражданства и юрисдикции нахождения. Именно таким образом право на информацию признается и рядом международных договоров, подписанных РФ.
Вполне логичным (хотя мы и не беремся предрешать ответ на соответствующий конституционный вопрос) кажется распространение этого права также и на юридические лица.
Речь, таким образом, должна идти об обеспечении такого права именно для каждого, а не исключительно для граждан.
2. В концепции по непонятной причине очень осторожно вводится предмет информации, подлежащей обеспечению к ней доступа: "о деятельности органов государственной власти и решениях, затрагивающих их права, свободы и законные интересы". Возникает опасение, что при реализации права на информацию посредством закона, подготовленного в соответствии с данной концепцией, гражданину (или лицу) придется каждый раз обосновывать, что конкретный документ затрагивает его права и свободы или доказывать законность своего интереса. Как это сделать в отношении информации, к которой пока нет доступа, остается загадкой.
3. Из Концепции, в целом, не вполне ясно, подпадает ли под действие проектируемого законопроекта информация, находящаяся в ведении органов власти, но имеющая своим предметом факты, события и процессы, иные, нежели деятельность самих этих органов и принимаемых ими решениях.
4. Авторы концепции никак не обосновали свой выбор из многочисленных инструментальных средств обеспечения права на информацию, известных в мировой практике (обязательной публикации, предоставления (обеспечения) доступа, раскрытия информации) именно "обеспечения доступа".
Это требует, как минимум дополнительного обсуждения, поскольку техническое решение данного вопроса влечет весьма далеко идущие институциональные последствия, к которым небезразличны иные права и свободы человека и гражданина.
5. Концепция (п.2, абз. 5) оставляет весьма мало места для коммерциализации процесса обеспечения доступа к информации. Это означает либо излишние государственные расходы, либо неминуемое образование "информационных заторов" при доступе к информации. Это существенный шаг назад даже по сравнению с сегодняшним положением дел (когда существует масса независимых и конкурентных каналов публикации информации, находящейся в ведении органов власти).
6. Концепция никак не выделяет вопроса инфраструктурного обеспечения деятельности по обеспечению доступа к информации и никак не увязывает ее со сходными инфраструктурными задачами. Следствием неизбежно станет замкнутость создаваемых систем доступа на себя и невозможность снизить издержки развертывания и развития таких систем путем иного их использования. Вместе с тем, задачи, операторика раскрытия информации (предоставления доступа к ней) органами государственной власти, не слишком отличаются от задач и операторики раскрытия информации иными (частными, общественными) организациями, и инфраструктура раскрытия вполне может быть совмещена – как и многие процедуры доступа.
7. Из концепции неясно предлагаемое институциональное решение: каким образом функции изначального предоставления информации, ее сохранения, предоставления к ней доступа, будут распределены по различным организациям, и способ взаимодействия между последними.
8. Из Концепции неясны способы надзора за исполнением требований по предоставлению информации и разрешения возникающих конфликтов.
Методология разработки
Для написания настоящего текста были использованы:
•	опыт авторов по созданию первой российской системы раскрытия информации REDGAR (1994-98 гг.). Итоги этой работы были также опубликованы в прессе [1];
•	мнения зарубежных экспертов, а также теория информационного регулирования, изложенная в литературе;
•	обзоры деятельности по раскрытию информации и предоставлению информации государства гражданам в развитых странах (получены через Интернет);
•	результаты обсуждений с участием российских экспертов в рамках проводимых по теме информационного регулирования семинаров, совещаний, конференций и заседаний рабочих групп;
•	публичное обсуждение различных аспектов темы на сайте prompolit.ru.
Нужно особо заметить, что большинство имеющихся документов по проблеме ставят банальные цели («информация должна быть, и должна быть точной, надежной» и т.д.), но не дают ни малейших намеков, как их достичь. Поэтому международный опыт можно рассматривать скорее как опыт постановки целей, нежели опыт их достижения (об этом говорят и сами зарубежные авторы, рассматривающие опыт соседних стран).
Рекомендации, выработанные всевозможными Task Forces по проблеме выглядят как «благие пожелания» — чаще всего Парламенту или Правительству рекомедуется «уделять больше внимания вопросам установления и поддержки информационной инфраструктуры» и предлагается сделать отдельный орган правительства, отвечающий за проблему, а также уделять больше внимания вопросам координации разных инициатив. Но большее внимание Парламента или Правительства, равно как и отдельный орган могут не иметь никакой связи с решением содержательных вопросов, возникающих при создании и разворачивании системы декларирования/раскрытия и интеграции уже существующих систем ведомственной подотчетности и информационной инфраструктуры государственных органов и органов местного самоуправления в относительно единую систему на базе множества стандартов (а именно — по тому типу, как множество разнородных поставщиков аппаратуры, линий связи и контента «слиплись» в единый мировой Интернет).
Призывы к «больше внимания вопросам координации разных инициатив» звучат в России уже с не меньшей силой, чем во всех развитых странах, что показывает их очевидную бесплодность: не указывается, что координировать инициативы можно только путем установления ясных стандартов на протоколы и интерфейсы между разрабатываемыми ими элементами инфраструктуры. Координацию нужно проводить в рабочих группах по стандартизации, а не на административно-распорядительном уровне, «технократически», а не публично-политически. Координация на административно-распорядительном уровне будет не только распространять достижения, но и с не меньшей силой распространять ошибки — равно как определять не только ускорение темпов, но и их замедление в случае любых неполадок или ошибок в принятии решений в координирующем органе.
Источники
1. А.Левенчук "Раскрытие информации государственных и частных организаций" ().
2. «Значение слова «опубликовано» для целей [канадского] Акта о доступе к информации» ().
3. Политика использования программного обеспечения с открытым кодом в государственных учреждениях Великобритании ()
4. Лидия Туманова, Алексей Снытников. Обеспечение и защита права на информацию. — М., 2000
5. The Reality of Precaution: Information Disclosure by Government and Industry, Peter H. Sand, Institute of International Law, University of Munich – www.env.duke.edu/solutions/documents/ sand_airlie_june_2002.doc
6. Information Regulation: Do the Victims of Externalities Pay Attention? by Felix Oberholzer-Gee and Miki Mitsunari – http://csab.wustl.edu/workingpapers/OberholzerGee_Mitsunari.pdf
7. The Role of Financial Regulation in a World of Deregulation and Market Forces, Lawrence J. White Stern School of Business New York University November 1, 1999 http://www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/white.htm
8. EUROPA > European Commission > Directorates General > Group of Policy Advisers – http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/news_docs/second_dialogue_index_en.htm
9. Information Regulation: Do the Victims of Externalities Pay Attention, Felix Oberholzer-Gee.

Changelog
0.6 реструктуризация всего текста, добавление глоссария
0.5 добавлено про связь с e-government
0.5 изменено название, добавлен кусок про место information regulation в общем ряду регулирования, поменяна терминология (декларирование/раскрытие приведены как два основных метода обеспечения информационного регулирования), применимость общих принципов написания законов к законодательной работе по техрегулированию.
0.5 добавлен кусок про precaution principle – и разница между европейским приятием этого принципа и американскому неприятию.
0.5 – многочисленные дополнения списка todo
0.5 частично унифицированы стили разных разделов, почищена терминология (введены понятия декларанта, раскрывателя, агентов раскрытия и т.д.)
0.5 Внесена (небольшая) часть разъяснений из начальных страниц статьи «Раскрытие информации о государственных и частных организациях»
0.5 В приложение «Эксперты и рабочие группы» вынесены (и существенно дополнены) имеющиеся в наличии сведения о группах и лицах, подозреваемых в причастности к обсуждению этой и близких тем.
0.5 Добавлено важное положение Зуева о плюсах «публикации» и Левенчука — о необходимости удержать их в системе раскрытия
0.5 Дописан очень важный пункт 1 (в новой нумерации) «Зачем нужна инфраструктура?..» (нужно было это сделать месяц назад)
0.5 (Вернувшимся Отставновым) упрощена структура документа, что существенно приблизило его к виду «канонической платформы» (три раздела: идеолого-политический «зачем», технико-политический «что» и экспертно-технический «как»).
0.4 (Пока Отставнов был в командировке, Левенчуком) добавлен анализ текущей зарубежной практики и введены некоторые существенные понятийные уточнения, прежде всего, касающиеся диалектики публикации-раскрытия-доступа, что сильно увеличило объем документа и усложнило его структуру.
0.3 Вставлен блок по операторике и некоторые другие замечания, найденные в анонимном :) Докладе "Проблемы законодательного регулирования правоотношений в сфере информатики".
0.3 Вставлено определение декларирования в «рыбу». «Предоставление» заменено на «декларирование» по всему тексту.
0.2 Учтена часть замечаний ailev. По остальным направлены дополнительные вопросы.
0.2 Учтена дискуссия на сейнере «Ворошилов» о возможном конфликте раскрытия с исключительными правами (и последовавшая переписка с Зуевым). Прописано до омерзения подробно (3.8) и далее в законофрагменте.
0.2 Перенумерованы главки. Разделены Ключевые вопросы (3), Подходы (4) и Состав (5).
0.2 Добавлено приложение с рыбой рыбы :) фрагментов Опорного закона.
Глоссарий
Дистантность (поиска и доступа)
Доступ к информации
Декларирование информации
Раскрытие информации
Публикация
Пассивный доступ/раскрытие
Активный доступ/раскрытие
Инфокоммуникации (инфокоммуникационные технологии)
e-government
Избирательное раскрытие
Сохранение информации
Модификация (исправления) записей
Ответственное предоставление информации
Открытое программное обеспечение
Полное и честное (full and fair disclosure) предоставление информации
Согласно исчерпывающему списку (detailed disclosure) раскрытие информации
Распределенная информационная система (инфраструктура)
Публичных учреждения (органы государственной власти и самоуправления, открытые акционерных обществ, благотворительные организаций).
Презумпция открытости (публичных учреждений)
Todo:
•	дописать глоссарий
•	проблема «избирательного раскрытия» (selective disclosure) – опережающего раскрытия информации только для узкой группы заинтересованных лиц (например, узкой группы аналитиков фондового рынка). Связь с insider trading. Практики типа insider trading на других рынках/сферах и связанные с этим кейсы борьбы/толерантности. Regulation FD (SEC) как пример. Важность инфраструктуры для предотвращения selective disclosure. 
•	добавить про ISO-стандарты разметки документов и про спецификации W3C и OASIS>
•	События типа press-conference и conference call для аналитиков и принципы их проведения (доступность информации о них и открытый доступ всех желающих, что требует сетевой инфраструктуры) – диалоговые формы раскрытия информации.
•	Black-out период: запрет на действия на какой-то период после раскрытия (например, вступление законопроекта в силу не в день опубликования, а чуток попозже).
•	Более полно инкорпорировать положения ранних статей
•	Связь публикаций и раскрытия – учет замечаний Зуева по необходимости материального бэкапа для раскрываемой информации.
•	Подробнее описать декларирование (filing) и его идеологическую и операционную связь с раскрытием
•	Подробнее описать возможность сетевой структуры раскрытия на базе открытых стандартов
•	Описать финансовую схему, привести примерные расчеты
•	Более полно провести линию по связке платформы декларирования/раскрытия с лицензированием и техническим регулированием
•	Прописать проект по обязательному раскрытию всего регионального законодательства
•	Прописать case по раскрытию информации на финансовых рынках (опыт России)
•	Уточнить операционную часть (необходимые политики и правила)
•	Ввести определения «публичных организаций», как тех, информация которых подлежит «презумпции открытости» — это больше, чем государственные органы. К публичным организациям относятся госорганы и органы местного управления, партии, определенные виды общественных и благотворительных организаций <далее взять у Антопольского, откорректировав>. (а надо ли?)
•	Поработать над «Консультантом», выяснив применение слова «публикация» в смысле «раскрытия», найти прямые вхождения «раскрытия», а заодно и «предоставления».
•	Более подробно поглядеть пример Японии
•	Более подробно поглядеть зарубежный опыт — в том числе в декларировании отдельно и раскрытии отдельно.
•	Рассмотреть вопрос «трансфертного ценообразования» (когда ведомства грузят друг друга информационными вопросами: заставить их платить друг другу за информацию, приравняв к бизнесам — исходя из бюджета каждой организации). (а не есть ли это игра в бисер?)
•	Выписать проблемы из книжки Тумановой-Снытникова
* * *