ПЛАТФОРМА РЕФОРМИРОВАНИЯ СФЕРЫ
ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Версия 1.0
14 октября 2002 г.
1. Концепция законопроекта
В основе проекта Федерального закона «Об основах технического регулирования в Российской Федерации» лежат определённые процедуры разработки и утверждения технических правил, и процедуры удостоверение соответствия этим правилам.
Выделены две основные категории технических правил:
•	Стандарты – правила для добровольного использования.
•	Технические регламенты – обязательные правила (вводимые федеральными законами, и, в некоторых случаях, указами Президента РФ).
Удостоверение соответствия продукции, работ или услуг стандартам и техническим регламентам осуществляется в двух формах:
•	Декларирования – самостоятельного декларирования изготовителем (продавцом) соответствия требованиям технических регламентов. Декларирование используется только в тех случаях, когда обязательная процедура декларирования предусмотрена соответствующих техническим регламентом.
•	Сертификации – удостоверения соответствия стандартам или техническим регламентам третьей стороной (органом по сертификации). Сертификация может быть как добровольной процедурой, так и обязательной, предусмотренной техническим регламентом.
Проект закона содержит нормы, устанавливающие:
•	Требования к техническим регламентам и порядок их разработки.
•	Требования к системе стандартизации и порядок разработки стандартов.
•	Порядок подтверждения соответствия регламентам и стандартам.
•	Требования к аккредитации органов сертификации и испытательных лабораторий.
•	Пределы компетенции и ответственность государственных органов.
•	Порядок раскрытия информации по техническому регулированию.
Поглощая и либерализуя действующее законодательство о сертификации, анализируемый законопроект не связан с законодательством о лицензировании, несмотря на то, что лицензирование как институт существенно связано с техническим регулированием, и именно мотивы "обеспечения безопасности" просматриваются за большинством статей действующего ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Законопроект является «верхушкой айсберга» пакета законов о техническом регулировании, предусматривающего еще 5 «горизонтальных» законопроектов, устанавливающих универсальные («горизонтальные») технические регламенты для любых производств (пожарные требования, санитарно-эпидемиологические требования и т.д.), а также около 400 отраслевых регламентов, устанавливающих требования к продукции и процессам отдельных производств.
Обязательная сертификация в соответствии с проектом осуществляется органами по сертификации, аккредитованными в национальной системе аккредитации, при этом система аккредитации является одним из наиболее слабо проработанных и потенциально коррупционных мест законопроекта.

2. Направления изменений
Дальнейшая работа над законопроектом и в целом над концепцией технического регулирования может вестись в двух направлениях:
•	Внесение и сопровождение поправок, изменяющих и дополняющих саму концепцию технического регулирования и направленных на уменьшение административного бремени на бизнесы со стороны технического регулирования.
•	Внесение и сопровождение поправок, направленных на закрытие «дыр», исправление противоречий и заполнение пробелов.
Работа над изменением законопроекта будет в основном сосредоточена на тематике технических регламентов и процедурах обязательной сертификации, так как добровольная система стандартизации практически не накладывает дополнительного бремени на бизнесы.
Не предполагается внесение поправок в другие законопроекты пакета (5 «горизонтальных» и 400 отраслевых), а также работа над кодификацией этого пакета. С другой стороны, при необходимости могут быть выполнены работы по внесению поправок в существующее законодательство, мешающее внедрению основных положений новой системы технического регулирования.
Работа по данной тематике должна проводиться в увязке с законотворческой деятельности по следующим трём темам:
•	Изменение подходов к лицензированию в хозяйственной деятельности, переход на страховые механизмы обеспечения защиты от внедоговорных рисков.
•	Разработка концепции закона «О проверках», определяющего общие правила проведения проверок, защищающие бизнес от чиновничьего произвола.
•	Законотворческая деятельность, вытекающая из платформы «Реформа информационного регулирования», определяющей механизмы обязательного предоставления информации бизнесами для органов государственной власти, включая возможное затем раскрытие ее для широкой общественности.
3. Поправки, изменяющие и дополняющие концепцию технического регулирования
3.1. Общие требования
Техническое регулирование построено на системе обязательных для исполнения технических регламентов. Техническое регулирование может являться частью систем обязательной сертификации, государственного или частного лицензирования. Следующие требования к техническим регламентам позволяют минимизировать степень государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность:
•	Технические регламенты должны определять те виды вреда, от которых защищает устанавливаемое ими регулирование. Описание возможного вреда должно указывать на источники и механизмы ущерба, определять, интересам каких лиц может быть причинён вред.
•	Технические регламенты должны содержать указания на способы денежной оценки возможного вреда.
•	Технические регламенты должны определять цели, которых должен достичь предприниматель для минимизации риска причинения вреда, а не предписывать в деталях средства достижения этих целей. Цели технического регулирования должны быть сформулированы в виде, пригодном для проверки того, достигнуты они предпринимателем, или нет.
•	Технические регламенты должны содержать процедуры, направленные на проверку достижения предпринимателем целей технического регулирования, определённых данным регламентом.
•	Технические регламенты могут содержать описание средств достижения указанных целей (процедур, рецептов, технологий и т.п.), ориентированное на те компании, которые не смогут или не сочтут нужным вырабатывать собственные средства.
Кроме этого, действие законопроекта целесообразно по возможности расширить, установив единообразие терминологии и процедур в тех сферах регулирования, в которых осуществляются похожие процедуры определения обязательных правил и проверки соблюдения за их выполнением (связь, финансовые рынки и т.д.).

3.2. Страхование как добровольная альтернатива прямого технического регулирования и взаимосвязь с лицензированием
Институт государственного технического регулирования и институт государственного лицензирования, как и другие институты государственного вмешательства в хозяйственную деятельность частных предпринимателей, имеют следующие недостатки:
•	часто накладывают на бизнесы избыточное бремя регулирования;
•	не создают механизмы финансовой защиты от реально существующих рисков;
•	увеличивают риск инвестиционных ошибок;
•	тормозят инновации и
•	создают условия для коррупции.
При внедрении страховых механизмов предпринимателям может быть представлен выбор: либо проходит эти процедуры, либо отказаться от всех форм подтверждения соответствия техническому регламенту и купить страховку, защищающую от описанного в применимых регламентах вреда.
Техническое регулирование предусматривает набор специальных процедур подтверждения соответствия техническим регламентам. В отношении механизмов подтверждения соответствия может быть применен тот же подход замены административного «прямого» обеспечения безопасности рыночным страховым механизмом, что и в отношении лицензирования. При внедрении страховых механизмов предпринимателям может быть представлен выбор: либо следовать установленной техническим регламентом обязательной форме подтверждения соответствия, либо отказаться от установленных форм подтверждения соответствия техническому регламенту и купить страховку, защищающую от описанных в применимых регламентах рисков. Страховать необходимо возможные риски ответственности предпринимателя за причинение ущерба жизни, здоровью, окружающей среде или имуществу, проистекающие из производства (продажи) товаров и услуг. В отдельных случая возможно также непосредственное страхование указанных рисков.
Закон должен определять порядок предоставления заинтересованным лицам информации об отказе от подтверждения соответствия и о наличии страховки.
При возможности необходимо решить законодательно проблему увязки двух институтов (лицензирования и сертификации на соответствие техническим регламентам), реализующих государственную политику в области управления рисками предпринимательской деятельности. Можно наметить два пути разрешения этой проблемы:
•	Если судьба законопроекта "Об основах технического регулирования" сложится так, что потребуется его перевнесение (например, как кодекса), целесообразно расширить его действие на лицензирование, возможно, изменив и название проекта.
•	В противном случае целесообразно одновременно с прохождением законопроекта «Об основах технического регулирования» вести работу про законопроектам реформы лицензирования, обеспечивая взаимную непротиворечивость и непересечение сфер регулирования этих законопроектов.

3.3. Декларирование для бизнесов, сертификация для государственных закупок
Законопроект не касается такой важной области государственной деятельности, как стандартизация при государственных закупках. В ряде отраслей (в основном, связанных с высокотехнологичными товарами и услугами, где важна технологическая совместимость продуктов и услуг, и в тех сегментах рынка, где доля государства как покупателя и/или поставщика заметна) это с неизбежностью увеличит число уже имеющихся скандалов в проведении тендеров. 
В то время, как в основной сфере гражданского оборота функция стандартизации вполне может обеспечиваться рыночными механизмами (включая добровольную стандартизацию, декларацию соответствия и/или сертификацию на соответствие стандартам), в сфере государственных поставок "выпадение" этой функции с неизбежностью приведет либо к появлению массы "коммерческих схем" (при которых в государственную закупку намеренно включаются, грубо говоря, болты с левой резьбой, чтобы затем втридорога купить у дружественной фирмы-монополиста по производству гаек с такой резьбой), либо же к произвольной ведомственной "псевдостандартизации". Регламентация сферы государственных закупок, а также поставок продуктов и оказания услуг государственными организациями бизнесу и населению, должна быть более жесткой для исключения коррупционных схем, причем основанием для этого является не защита жизни, здоровья и имущества, а защита имущественных интересов, а также свободы конкуренции.
Предлагается во всех технических регламентах сделать подтверждение соответствия через обязательную сертификацию обязательным только для случаев государственных закупок товаров и заказа услуг, а также для поставок продуктов и услуг государственных предприятий бизнесам и населению. Для деятельности частных предприятий по поставке товаров и услуг другим частным предприятиям или населению техническими регламентами должно быть предписано только декларирование соответствия с возможной добровольной заменой на страхование.

3.4. Обязательное декларирование и раскрытие информации в техническом регулировании
В сфере технического регулирования декларирование соответствия и раскрытие информации уже введены законодательно как одна из форм подтверждения соответствия. Кроме того, раскрытие информации имеет непосредственное отношение к раскрытию самих нормативно-технических документов, которое должно быть организовано в соответствии с современными требованиями к обеспечению права граждан на доступ к информации государства, а не как "кормушка" для ряда частных проектов.
В связи с этим в техническом регулировании необходимо создание (преобразование) системы декларирования и раскрытия информации в соответствие с изложенными в платформе «Реформа информационного регулирования» принципами.
В техническом регулировании, как и в некоторых других сферах регулирования (особенно – налоговое и финансовое регулирование) остро стоит вопрос о правилах декларирования – подачи бизнесами и гражданами деклараций определенного формата с последующим их архивированием для проверочных целей.
В сфере технического регулирования должно быть введено обязательное раскрытие информации как самих правил (технических регламентов и стандартов), так и деклараций о соответствии. Это обязательное раскрытие информации вводится вместо существующих сегодня коррупционных механизмов «официальной публикации».
Возможны два варианта решения этого вопроса: либо законопроект дополняется прямыми нормами о декларировании и раскрытии информации, либо отсылочными – к разрабатываемым в соответствии с упомянутой платформой законопроектами о декларировании и раскрытии информации.
Эти нормы, в частности, должны включать:
•	Возможность и приоритет безбумажного декларирования;
•	Применяемые при декларировании стандарты обмена информацией;
•	Особенности удостоверяющего механизма (электронная подпись, квитирование и т.д.);
•	Критерии, определяющие момент, когда требования обязательной декларации считаются выполненными
•	Механизмы внесения исправлений в декларации
•	Указания, кто несет издержки на организацию и поддержание инфраструктуры хранения деклараций;
•	механизмы раскрытия декларированной информации для широкой публики, включая указание сторон, несущих издержки на ее организацию и поддержание
•	момент, с которого информация считается раскрытой;
•	правовой режим для декларируемой и раскрываемой информации.
Также должны быть описаны особенности раскрытия текстов стандартов.
Система обязательного декларирования и раскрытия информации может также поддерживать добровольные декларирования и раскрытие информации.

3.5. О проверках
Сфера технического регулирования предполагает наличие механизмов контроля за соблюдением соответствия техническим регламентам. С другой стороны, необходимо оградить проверяемые бизнесы от произвола проверяющих. Это общая проблема во всех сферах регулирования. Поэтому целесообразно выделить соответствующие нормы в отдельный приоритетный законопроект «О проверках» и поставить в закон «О техническом регулировании» отсылочные нормы

3.6. Конкуренция технических регламентов.
Ещё одним механизмом минимизации государственного вмешательства может стать конкуренция технических регламентов. Это потребует внесения значительных изменений в концепцию законопроекта.
Такие изменения могут предусматривать возможность разработки и утверждения альтернативных регламенты регламентов, предусматривающие разные требования,  формы оценки соответствия, аккредитованные сертифицирующие органы, но не отменяющих друг друга. Такие регламенты могут разрабатываться инициативными группами предпринимателей, и, после процедуры рассмотрения, утверждаться не как законопроекты на уровне Думы, а на более низких уровнях административной иерархии. При этом принятый первым регламент будет действовать в качестве обязательного до момента утверждения первого альтернативного варианта, после чего предприниматели могут выбирать между регламентами и способами подтверждения соответствия.

4. Прочие поправки и изменения к проекту
Статья 2.
Определение «Заинтересованных сторон» включает отсылку к категории «новой, не имеющей аналогов и заменителей продукции», но закон не определяет, кто относит продукцию к этой категории. Целесообразно исключить понятие «Заинтересованных сторон» и пользоваться во всех случаях более широким понятием «Заинтересованных лиц».
Статья 3.
В целях поощрения конкуренции целесообразно исключить принцип независимости органов по сертификации и испытательных лабораторий, как излишний для систем добровольной сертификации.
Статья 6.
Принятие технических регламентов для целей единства измерений не относится напрямую к защите жизни, здоровья и имущества. Вопросы единства измерений могут быть предметом стандартов, но не обязательных технических регламентов. Свободная конкуренция вполне обеспечивает стандартизацию в данной области.
Статья 7.
Пункт 5. Законопроект содержит норму, позволяющую вводить правила и методы исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, подзаконными актами, а не федеральными законами, как сами регламенты. Следует исключить эту норму, либо, по крайней мере, предусмотреть, что технический регламент начинает действовать только после утверждения и публикации в установленном порядке необходимых правил и методов.
Пункт 9. Необходимо исключить, как допускающий толкования, противоречащие Статье 5 (исключительность охраны жизни, здоровья и имущества).
Статья 8.
Пункт 1. Законопроект предусматривает использование для оповещения о разработке регламентов дорогого и неэффективного института публикации в официальном печатном органе. Необходимо предусмотреть возможность альтернативной публикации в СМИ с достаточным тиражом, или, что лучше, раскрытия информации в соответствии с разрабатываемыми новыми процедурами.
Пункт 2. Нуждается в дальнейшей конкретизации процедура в случае неформирования экспертной комиссии в некоторый срок. 
Пункт 3. Следует предусмотреть обязательство Правительства РФ как субъекта законодательной инициативы вносить на рассмотрение Думы прошедший установленную процедуру проект регламента.
Пункт 4. Любое лицо должно иметь возможность выступать инициатором изменения и отмены регламента, как и при создании нового регламента.
Пункт 5. См. замечание к Статье 7, пункт 5.
Статья 9.
Процедура "особого порядка" разработки и принятия технических регламентов, минуя представительные органы законодательной власти, --- прямое приглашение к злоупотреблениям.
Пункт 1. Данная статья нуждается в дальнейшем обсуждении, но упоминание «национальной безопасности» в любом случае противоречит Статье 5 (исключительность охраны жизни, здоровья и имущества).
Пункт 2. Для устранения двояких толкований необходимо явно предусмотреть процедуры публикации, сбора замечаний и экспертизы.
Статья 11.
В связи с добровольным характером стандартизации, можно ограничиться первым принципом (добровольность), исключив остальные.
Предполагается использование международных стандартов как основы стандартизации, за исключение случаев, "когда такое использование признано невозможным из-за несоответствия уровня требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям, техническим и (или) технологическим различиям или по иным соразмерным по значимости основаниям, а также случаев, когда Российская Федерация возражала в соответствии с принятыми процедурами против принятия данного международного стандарта или отдельного его положения".
Такая оговорка --- прямое приглашение к злоупотреблениям, начиная с растраты бюджетных средств на дорогостоящее дублирование уже проделанной работы, и кончая прямой "подкруткой" регламентов в интересах тех или иных хозяйствующих субъектов, государственных органов или отдельных лиц. Государственное финансирование разработки стандартов, альтернативных существующим признанным международным стандартам, должно быть прямо запрещено.
Статья 13.
Пункт 3. Как и для иных стандартов, применение общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации должно быть добровольным, кроме применения при создании государственных информационных систем и ресурсов и при межведомственном обмене информацией.
Статья 14.
Следует указать, что с момента регистрации проекты стандарта должны получить статус официальных документов с тем, чтобы никто не мог ограничить их оборот.
Пункт 6. Необходимо предусмотреть раскрытие информации в соответствии с разрабатываемыми новыми процедурами.
Статья 19.
См. замечание к статье 3.
Статья 20.
Пункт 1. Система декларирования и раскрытия информации должна поддерживать добровольной декларирование наравне с обязательным. Поэтому целесообразно ввести это понятие в законопроект. 
Статья 22.
Пункт 2. Целесообразно включить порядок маркировки знаком соответствия национальным стандартам в текст закона, для исключения выпуска подзаконных актов.
Статьи 23 и 26.
Здесь, видимо, неявно вводится государственное ценовое регулирование услуг по обязательному подтверждению соответствия. Данная норма нуждается в более подробной разработке.
Статья 28.
Необходимо явно указать процедуру действия изготовителей и продавцов в случае принятия обязательных регламентов для товаров, работ и услуг, ранее не регулировавшихся таким образом. В законопроекте этого нет.
Статья 31.
Процедура аккредитации должна быть подробно описана в законе. Органы сертификации, аккредитованные проводить обязательную сертификацию – одно из ключевых мест концепции, и их регулирование не должно быть предметом подзаконных актов.
Статья 34.
Должна быть ограничена частота проведения проверок и инспекций.
Статья 36.
Пункт 3. Необходимо указать, что ответственность наступает в случае наличия хотя бы одного признака из перечисленных четырёх.
Статья 37.
Включение в процедуры федерального антимонопольного органа не является необходимым.
Статья 40.
Пункт 4. Взимание указанного штрафа является излишне жестокой мерой, имеющей исключительно фискальные цели. Методика определения штрафа подразумевает прямой произвол Правительства.
Статьи 43, 44
Необходимо предусмотреть раскрытие информации в соответствии с разрабатываемыми новыми процедурами.
Статья 47 
Предусматривается особый порядок технического регулирования в отношении продукции, связанные с которой сведения составляют государственную тайну".
Необходимы нормы, определяющей порядок раскрытия (публикации, предоставления доступа) документов по стандартизации, осуществлённых в таком особом порядке, после их рассекречивания.
Прямой ошибкой является включение в список объектов особого порядка регулирования "продукции (работ, услуг), поставляемой для использования в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к иной информации с ограниченным доступом". Здесь не следует смешивать сами сведения, составляющие тайну, и сведения о ее защите, в общем случае тайной не являющиеся.

* * *