О ПАКЕТЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА
07.06.2002 г.
Рецензируемый пакет законопроектов состоит из двух частей:
1.	Федеральные законы 
•	«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях»;
•	«О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»; 
•	«Транспортный устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».
2.	Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».
Первая часть – группа из трёх законопроектов – устанавливает общие правовые и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта, равно применимые ко всем субъектам предпринимательской деятельности в этой отрасли. Единственный законопроект, составляющий вторую часть, определяет порядок распределения (перераспределения) существующих активов железнодорожного транспорта, и формирует ту стартовую позицию, из которой отрасль начнёт жить по общим правилам и процедурам, заданным первыми тремя законами.
Общие правила и процедуры мы будем далее рассматривать отдельно от тактики текущей реструктуризации активов.

1. Общие условия.
1.1. В целом пакет из трёх законопроектов является огромным шагом вперёд по сравнению с текущей ситуацией. Создаваемое регулирование железнодорожного транспорта следует признать даже более либеральным, чем предлагаемое регулирование энергетики (возможно, это объясняется не разницей в убеждениях авторов законов, а только лишь более простой «физикой» функционирования железных дорог, а также ещё одной причиной, о которой сказано ниже). Тем не менее законопроекты этой группы не свободны от недостатков, и их принятие должно быть предварено внесением значительных изменений. Мы перечислим основные пункты и направления улучшения законопроектов, но разработка конкретных поправок должна быть предметом отдельной работы.
Как отмечено в платформе «Подходы к концепции дерегулирования транспорта в Российской Федерации», «ключевым понятием господствующей единой парадигмы реформирования транспорта в России является понятие «естественной монополии» (ЕМ)». Изложенная в платформе критика парадигмы ЕМ и предлагаемые меры настоящего дерегулирования в либеральной парадигме полностью применимы к обсуждаемым законопроектам.
В первую очередь следует ввести для всех правоотношений в железнодорожной отрасли принцип «новое свободно». Данный принцип заслуживает вынесения в отдельную статью, подтверждающую невозможность ограничения каких-либо прав собственников, наложения обязательств по заключению договоров, отсутствие ценового регулирование, отказ от контроля за доминированием на рынка и иных видов государственного вмешательства для любых объектов железнодорожного транспорта, введённых в эксплуатацию после даты вступления в силу закона.

1.2. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях» в целом признаёт необходимость и возможность перехода естественно-монопольных сфер железнодорожного транспорта в состояние конкурентного рынка. Однако законопроект вводит понятие «экономически неоправданного сдерживания» такого перехода, тем самым допуская возможность экономически оправданного отказа от демонополизации, что недопустимо. Закон должен запрещать всякое сдерживание процессов демонополизации.

1.3. Для уточнения формулировок законопроекта «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и более внятного изложения подходов к регулированию и дерегулированию отрасли можно предложить разделение существующего определения «инфраструктуры железнодорожного транспорта» (Статья 2) на собственно «инфраструктуру путей», включающую железнодорожные пути и станции, и «инфраструктуру диспетчеризации», включающую сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплекты и систему управления движением. 
Формулировки проекта показывают, что его авторы не готовы пока доверять рынку, который является наилучшим инструментом решения стоящих перед железнодорожным транспортом задач. Только таким недоверием можно объяснить наличие пункта 3 Статьи 1, декларирующего намерение государства обеспечивать решение этих задач «путём эффективного регулирования и контроля». В целом законопроект отличается гипертрофированной ролью государства в тех местах, где оно могло бы ограничиться ролью арбитра и, иногда, контролёра.
Государство закрепляет за собой лицензирование и сертификацию на железнодорожном транспорте. При этом безосновательно расширяется список лицензируемых деятельностей (Статья 33). Следует проанализировать потенциальные риски, связанные с осуществлением деятельности в этой отрасли, и заменить разрешительный порядок вхождения в отрасль на обязательное или добровольное страхование, обязательное раскрытие информации и иные механизмы экономического контроля за качеством услуг. Сертификация и стандартизация, например, могут быть предметом деятельности рыночных агентов (частных сертификационных агентств и консорциумов по стандартизации), в то время как роль государства может быть ограничена требованием наличия страхового полиса у таких агентств, а также проверкой и выбором уполномоченных агентств и признаваемых стандартов исключительно для сертификации подрядчиков, желающих получить заказы на государственные перевозки.
В условиях временного сохранения тарифного регулирование в монополизированных сферах следует уменьшить частоту возможного пересмотра тарифов, которые сейчас можно пересматривать раз в 5 или 10 дней (пункт 5 Статьи 8).
Законопроект вводит прямые договорные отношения между владельцами инфраструктурных объектов и перевозчиками, что является его большим достоинством. Также к достоинствам проекта относится порядок организации управления перевозочным процессом, и запрет государству вмешиваться в неё (Статья 18). Однако на этом фоне излишним представляется утверждение правительственным органом сводного графика движения поездов (пункт 1 Статьи 18).
Среди излишних ограничений, накладываемых на предпринимателей, следует отметить (помимо лицензирования) обязательство для перевозчика «владеть железнодорожным подвижным составом ….», наложенное пунктом 1 Статьи 12 законопроекта (кстати, в противоречии с определением, содержащимся в Уставе).
Пункт 2 Статьи 14 декларирует недискриминационный доступ к инфраструктуре для перевозчиков, однако законопроект ничего не говорит о дискриминации одних владельцев  инфраструктурных объектов другими. Хуже того, Статья 15 законопроекта вводит ряд норм непрямого действия, относя к компетенции «федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта»  такие важные вопросы из этой области, как:
•	«проектирование и строительство железнодорожных путей …»
•	«примыкание к железнодорожным путям … новых (восстановленных) железнодорожных путей …»
•	«открытие для постоянной эксплуатации железнодорожных путей …»
Даже последовательное проведение политики недискриминационного доступа (не говоря уже о либеральной политике) требует пересмотра этих пунктов и внесения соответствующих норм прямого действия в закон. Строительство и открытие новых путей должно быть безусловно разрешено при условии получения согласия собственников (распорядителей) земельных участков. Примыкание путей двух владельцев инфраструктуры должно происходит на основании договора между ними, без вмешательства государства.
Описанный Статьёй 15 порядок закрытия путей или станций должен предусматривать безусловное право владельца закрывать их в случае отказа государства финансировать продолжение эксплуатации, без обращения в суд.
В законопроект необходимо внести ограничения на количество допустимых проверок пожарной и санитарно-эпидемической безопасности (Статья 22). При этом вызывает удивление тот факт, что структуры пожарного и санитарного контроля находятся в структуре федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, создавая конфликт интересов и почву для злоупотреблений, а также снижая эффективность контроля.

1.4. Законопроект «Транспортный устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» должен быть проанализирован на предмет сокращения функциональных обязанностей государственных органов. Существенный объём полномочий государства (разработка правил перевозок, критериев скорости и сроков доставки, ряда тарифов, графиков перевозок и сроков их ввода) может быть передан самим предпринимателям или их объединениям. Государство должно оставить за собой обязанность контроля принимаемых частными компаниями решений  на соответствие небольшому числу зафиксированных принципов, защиту прав потребителей, преследование нарушителей договоров.

2. Реструктуризация отрасли.
По всей видимости, отмеченные выше либеральные черты законопроектов общего характера объясняются тем, что авторы проекта «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» предложили механизм создания супер-монополиста на базе всех существующих государственных активов в отрасли, защитили его монопольный статус от каких-либо посягательств, и сочли, что для Единого хозяйствующего субъекта либеральное регулирование в отрасли является исключительно благоприятным.
Однако, если отказаться от создания этого гиганта, положения проанализированных выше законов позволят эффективно функционировать и взаимодействовать  нескольким акционерным обществам, создаваемым, например, на базе отдельных организаций федерального железнодорожного транспорта.
Вместо описания создания и защиты монополиста, закон должен определять порядок и сроки акционирования и приватизации существующих организаций.
В связи с предложенным выше принципом введения запрета на любые меры, препятствующие демонополизации, следует отказаться от любых ограничений на оборот имущества создаваемых компаний, типа накладываемых Статьёй 8 законопроекта. Впрочем, даже в условиях сохранения формулировки об в законопроекте «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», данные ограничения  не могут быть признаны «экономически оправданными» – их оправдание может быть только политическим. 
Для обеспечения устойчивого функционирования единой транспортной системы Российской Федерации необходимо внести в закон необходимость инвентаризовать и зафиксировать обязательства, связанные со «старым» имуществом  железнодорожной отрасли (мобилизационные, по сохранению сообщения с существующими населёнными пунктами, социальные и иные обязательства). После такой фиксации все «старые» активы должны свободно обращаться на рынке, но только вместе с установленными обязательствами. А «новые» активы, как было сказано, должны быть свободны.