Экспертный совет по промышленной политике
Подходы к реформе системы надзора и контроля
в регулируемых деятельностях
v. 0.2, 18 октября 2002г.
Основные особенности предлагаемой системы
Надзор и контроль в системе регулирования и саморегулирования
Нынешнее состояние дел по надзорам и контролям в России
Основные подходы к реформированию системы надзоров и контролей
Обязательные требования
Откуда инспекция узнает о необходимости надзора за деятельностью определенного лица
Протокол проверки
Эффективное обжалование результатов проверок
Государство: обеспечение применения насилия
Информационное регулирование и децентрализация надзора
Усиленная реальность
Взаимопроверки и privacy: асимметрия граждан и организаций
План законодательной работы
Федеральный закон «О системе надзора и контроля в регулируемых деятельностях Российской Федерации»
Пакет поправок в другие законопроекты
Проект Федерального закона «О системе контроля регулируемых деятельностей Российской Федерации»
Преамбула
Общие положения
Порядок введения в действие.
Критика принятых в России концепций по надзорам и контролям
Эксперты и рабочие группы по надзору и контролю
Методология разработки
Источники
Changelog
Глоссарий
Todo:

Основные особенности предлагаемой системы
Основными чертами предлагаемого подхода к реформированию надзора и контроля в регулируемых деятельностях являются:
•	Унификация подходов и терминологии, применяемой в законодательстве для описания системы надзора и контроля в регулируемых деятельностях;
•	унификация протоколов проверок в случае административного регулирования и промышленного регулирования (когда надзор/контроль какого-либо аспекта деятельности лица осуществляется государственными органами или уполномоченными государством рыночными организациями);
•	недопустимость упрощенных систем судопроизводства и совмещения функций регулирования в случае административного и промышленного регулирования;
•	полная либерализация систем и способов контроля в случае рыночного саморегулирования («контрактной юрисдикции» – соблюдения [каких-то, чьих-либо] требований в силу контракта, а не в силу закона).
•	передача максимального числа надзорных и контрольных функций в рыночный сектор (путем перехода от государственного промышленного надзора и контроля к рыночному), ибо только это приведет к установлению «правильного» (определенного рынком, а не административно) соотношения цена/качество для услуг по саморегулированию (включая услуги надзора и контроля).
В данном месте мы ничего не говорим о «дешевизне системы, эффективности контроля, предотвращению коррупции» и других целях – мы полностью согласны с целями, заявляемыми всеми другими авторами концепций надзора и контроля. Все желают одного: процветания бизнесов, безопасности, счастья и здоровья. Настоящие «Подходы...» предлагают средства, которые с большей гарантией ведут к достижению этих благородных целей, нежели средства, предлагаемые альтернативными подходами. Цели надзора и контроля не оправдывают любые средства их достижения. Более того, сама достижимость целей определяется наличием адекватных средств. Поэтому данный текст сосредоточится на средствах.
Предлагаемые методы могут быть реализованы для любых регулируемых деятельностей – вплоть до административной (то есть и для организации проверок выполнения органами государственной власти и управления выполнения их деятельности). Но главным образом обсуждаются проверки в системе промышленного регулирования (регулирования различных «вертикальных» и «горизонтальных» аспектов предпринимательской деятельности), которая сегодня регулируется путем выдачи лицензий и установления надзора за предприятиями со стороны «вертикальных» лицензирующих, надзорных и контрольных органов, всевозможных «горизонтальных» ведомств (налогового, пожарного и т.д.).
Положения данных «Подходов...» тесно связаны с другими текстами по общим проблемам регулирования промышленности, а именно обсуждающими проблемы:
•	общего устройства государственного регулирования, включая принцип разделения властей;
•	отмены лицензирования и замены лицензирования страхованием, а также переход к альтернативному страхованию в техническом регулировании);
•	Саморегулирования и его институциональной организации;
•	информационного регулирования административной и промышленной деятельности (декларирования и раскрытия информации);
Надзор и контроль в системе регулирования и саморегулирования
Настоящий текст в основном сосредотачивается на обсуждении надзора и контроля в системе административного и промышленного (как вертикального, так и горизонтального) регулирования, а также рыночного саморегулирования. Будут показаны основные отличия применяемых в регулировании обязательных протоколов от добровольно выбираемых процедур саморегулирования.
Выдвигается тезис о том, что надзор и контроль сами по себе могут быть видом рыночной деятельности – но регулирование (протоколы) надзора и контроля должно принципиально отличаться от регулирования надзора и контроля, осуществляемого при рыночном саморегулировании. Точнее – регулирование (административное регулирование, протоколы надзора и контроля со стороны уполномоченных государством ведомств и организаций) должно существовать только в случае государственного надзора и контроля. В случае рыночного саморегулирования никаких установленных законодательно требований к его «протоколам» существовать не должно: рыночный вариант не требует его регулирования, кроме судебного улаживания споров – как и для любого другого вида предпринимательской деятельности.
С точки зрения данного текста контроль и надзор за «горизонтальными» и «вертикальными» аспектами предпринимательской деятельности неразличимы – так, «горизонтальные» налоговые проверки и проверки пожарных для предпринимателей ничем принципиально не отличаются от «вертикальных» проверок брокер-дилерской деятельности на рынке ценных бумаг или провизорской деятельности небольшой аптеки. Вводится и обосновывается тезис, что государству следует избавляться прежде всего от «вертикального» регулирования, передавая его функции рыночному саморегулированию – в том числе с переходом от:
•	от административно-командных к рыночным страховым механизмам в установлении требований, осуществлении надзора и контроля за их выполнением
•	от административно-командных методов регулирования к более мягким информационным.
Надзор и контроль – составные части процесса правопринуждения. 
Надзор – это система выявления инцидентов, требующих контрольной проверки.
Контроль – собственно доказательное определение соответствия или несоответствия обязательным требованиям.
Впрочем, слова «надзор» и «контроль» в разных законопроектах используются практически как синонимы, а часто и оба сразу – «надзор (контроль)» или «контроль (надзор)», а во многих законопроектах еще и имеют свои особые определения – ибо для российской практике выявление инцидентов, требующих проверки, обычно происходит в ходе самих проверок, проводимых «на всякий случай» (плановых и внеплановых «проверок устрашения»).
Надзор и контроль (в той мере, в какой они не связаны с контрактными юрисдикциями, а безальтернативны для лица, занимающемуся какой-либо деятельностью) должны рассматриваться как непременные составляющие власти – деятельности (неконтрактной) безальтернативной юрисдикции по установлению и вменению требований. Поэтому к институтам надзора и контроля применимы все те рассуждения, которые применимы к устройству власти вообще: 
•	Разделение властей, как способ уменьшить вред от власти (в том числе – разделение выработки протоколов и требований, надзора и контроля, обеспечения санкций);
•	Принцип сдержек и противовесов (одна нечистая рука вполне может схватить другую нечистую руку – таким образом власти прислеживают друг за другом: через конкуренцию ветвей и органов власти).
•	Принцип состязательного судопроизводства в независимом суде.
Все эти принципы вполне демократичны и рациональны (в условиях безальтернативности выбора юрисдикции). Платой за их реализацию является чрезвычайная медленность всей системы: 
•	Обязательные требования вырабатываются крайне медленно, всегда неадекватны, плохого качества, подвержены влиянию лоббистов, их много и они запутаны.
•	Проверки избыточны и неэффективны. От них всегда можно откупиться, ибо проверяющие никак не заинтересованы в их эффективности.
•	Суды крайне длительны (в частности, в силу плохого качества обязательных требований, а также по причине полного отсутствия доверия к суду).
•	Вся система крайне затратна и дорога.
Единственным выходом является переход от принудительной единственной юрисдикции к контрактным юрисдикциям, вступление в которую лицо может выбирать. Поскольку он выбирает эту юрисдикцию сам, то:
•	Надзор и контроль выступают по отношению к поднадзорному лицу как сервис, и этот сервис будет вести себя так же, как и любые другие сервисы на рынке – со временем цена на него будет падать, а качество расти за счет применения новых технологий;
•	Скорость работы такой системы будет во много раз выше, ибо все принципы предосторожности могут быть в ней применены ровно в той мере, в какой они не приводят к неприемлемому росту цены надзора и скорости его работы.
Великолепным примером того, как надзор и контроль могут быть переведены в частный сектор, служит переход от лицензирования регулируемых деятельностей к их страхованию (см. текст «Реформа неценового регулирования»). При замене лицензирования страхованием инспекции лицензирующего органа заменяются сюрвейерной службой страховщика, которая проверяет выполнение страховщиком же выработанных требований.
Другим способом является переход от специализированного надзора и контроля к «общественному» надзору и контролю через механизмы информационного регулирования (по принципу «предупрежден – значит вооружен»). Правда, при этом не снимается проблема инспектирования поднадзорной деятельности на предмет проверки соответствия декларированной информации реальному положению дел. Но это вполне может выполняться частной сетью раскрытия информации (так, балансы акционерных обществ раскрываются, при этом раскрывается и аудиторское заключение).
Настоящая работа не будет касаться прокурорского надзора, оперативно-разыскных мероприятий прочих проверок, которые затрагивают любые аспекты любой деятельности любых лиц (юристы часто ссылаются на эти особые виды контроля как на «резиновые»).
Будем говорить только о таких проверках, которые могут затронуть лиц, если они занимаются какой-то определенной деятельностью, подчиняясь четко прописанным именно для этой деятельности установленными государством обязательным требованиям (далее мы будем называть такие деятельности регулируемыми – идет ли речь о регулировании административном или «горизонтальном» или «вертикальном» промышленном.
Будем говорить только о тех проверках, которые должны удостоверять, что лица (госорганы, предприятия, граждане) которые обязаны (или в силу закона, или в силу контракта, или в силу добровольно взятого обещания) выполнять какие-то требования, их действительно выполняют. Сюда относятся следующие ситуации:
•	Проверки выполнения требований протоколов (проверки одними госорганами деятельности других госорганов, в том числе и по вопросам осуществления ими надзора и контроля).
•	Проверки выполнения каких-либо общих требований (регистрации предприятий, налоговых, кадрового учета и т.д.).
•	Проверки выполнения требований лицензии – ведомственный надзор лицензирующего органа;
•	Проверки выполнения требований технического регулирования (соответствия продукции и производственных процедур техническим регламентам) – сертификация соответствия.
Нужно также учесть надзор и контроль, который наблюдается в рыночном саморегулировании
•	Проверки выполнения добровольно заявленного соблюдения стандартов – добровольная сертификация.
•	Проверки выполнения требований добровольно заключенного контракта.
Во всех этих случаях законодательство устанавливает не только разные способы проведения проверок, но и разные способы проведения проверок в зависимости от вида деятельности. Приходить с проверкой могут и государственные инспекторы, и представители саморегулируемой организации, и представители фирмы-франчайзера и т.д. и т.п. Каждая проверка проводится по уникальным (и зачастую неизвестным для проверяемых в силу их нераскрытия – в случае проверок со стороны госорганов) протоколам, что создает большие трудности для бизнесов.
Данная работа делает попытку:
•	Унифицировать проведение надзора и контроля в регулируемых деятельностях в масштабах, более широких, чем это предпринималось ранее;
•	Использовать тот факт, что современные инфокоммуникационные технологии позволяют намного упростить механизмы надзора и контроля за счет более интенсивного использования информационного регулирования.
За рамками настоящей работы остаются такие институты регулирования, как разработка требований и обеспечение санкций за их невыполнение.
Также за рамками настоящей работы остается надзор и контроль в саморегулировании – он не нуждается в унификации, и не требует особых протоколов. Контракт на подключение к юрисдикции СРО может предусматривать в себе любые проверки его выполнения, а также содержать необходимость третейской оговорки в клиентских договорах, попадающих под положения этого контракта.
С другой стороны, в регулировании через уполномоченную СРО (как, например, НАУФОР или Нотариальная палата), то к надзору и контролю со стороны такой СРО должны быть применены те же требования (они должны соблюдать те же протоколы), что и к надзору и контролю со стороны государства.
Магистральным направлением реформы надзора и контроля является ее децентрализация за счет более широкого внедрения практики информационного регулирования (при этом проверки переходят в аудит декларируемой и раскрываемой информации), а также перевода надзора и контроля из области регулирования в саморегулирование:
•	Обязательное страхование (фактически, это вменение заключения надзорного контракта, подразумевающего инспекцию в лице сюрвейеров);
•	Обязательный аудит с раскрытием его результатов (фактически, это вменение заключения надзорного контракта, подразумевающего инспекцию в лице аудиторов).
Нужно просто законодательно обобщить этот подход для тех сфер деятельности, где до сих пор существуют традиционные госнадзоры.
Нынешнее состояние дел по надзорам и контролям в России
Для российского законодательства система обеспечения его выполнения (правопринуждение, enforcement) устроена крайне сложно и разнородно. С целью проверки соблюдения тех обязательных требований, к выполнению которых государство принуждает граждан и бизнесы, существуют десятки разных «контролей» и «надзоров», каждый из них устроен особым образом и весьма специфичен. В этих «надзорах» и «контролях» не существует никакой системы. Прокурорский надзор и валютный контроль, метрологический контроль и пожарный надзор – все они устроены абсолютно по-разному, и проверки в них проводятся в соответствии с совершенно разными требованиями, предъявляемыми к проведению проверок. Часто один и тот же аспект деятельности предприятия проверяется несколькими разными инспекциями, причем по-разному.
В материалах экспертной группы А.В.Рубцова дается подробный анализ только одной из составляющих российской системы надзоров и контроля, а именно «вертикального» надзора и контроля предпринимательской деятельности – особенно надзора и контроля на потребительских рынках и говорится о его полной неадекватности:
С аналогичными или сходными функциями на потребительском рынке действуют более 10 федеральных контролирующих органов. Число контролирующих инстанций увеличивается в разы, если учесть органы регионального уровня, местного самоуправления, общественные организации по защите прав потребителей, а также организации, необоснованно присваивающие и расширяющие свои полномочия по контролю на потребительском рынке.
По экспертным оценкам количество служащих федеральных органов исполнительной власти, наделенных инспекторскими функциями,  составляет около 100 тысяч человек (в том числе: Госстандарт – 2200 инспекторов, Госторгинспекция – 1900, Энергонадзор – 13 000, Санэпиднадзор – 39 500, ветнадзор – 6 000). Общее число контролеров на потребительском рынке России составляет более 700 на 1 миллион жителей. Это  в 35 раз превышает соответствующее число контролеров в развитых странах. (Например, в Германии и других странах ЕС это число составляет около 20 контролеров на 1 млн. жителей). А.В.Рубцов, Комплекс мер по оптимизации системы государственного контроля на потребительском рынке российской федерации.
А вот к чему это приводит:
По последним оценкам, бизнес платит государственному аппарату, чиновникам всех уровней 33,5 миллиардов долларов взяток в год, это второй бюджет государства и больше незаконного увода капитала за границу ... «тихая» [взятки органам потребительского контроля и надзора, на что СМИ и политики обычно не обращают внимания] коррупция составляет 41% рынка взяток по численности и 35% от всего объема взяток за год. На втором месте по объему - 34% - идут взятки при получении лицензий и сертификатов, что также делается с участием контрольных органов, и лишь затем идут взятки налоговым органам - 22% объема коррупционного рынка. Далеко отстают таможенники с их долей в 5% и правоохранительные органы с 4% объема получаемых взяток. ... Только в Москве более или менее официальных контрольных органов 35, а общее число превышает 150. Наиболее известные из них - органы пожарной инспекции, санэпиднадзора, госгортехнадзора, экологического надзора, водоканала, архитектурного надзора, энергонадзора, инспекции по труду. Однако ходят и проверяющие госстандарта, городских административных инспекций, торговых инспекций, транспортной инспекции, железнодорожного надзора, регистрационной палаты, лицензионной палаты, ГИБДД, управлений МЧС, МВД, милиции, паспортных столов, военкоматов, статистических управлений, несть числа им. Средний размер взятки может быть и невелик - 2,5 тысячи долларов (по сравнению с 3,8 тысячи налоговикам, 4 тысячами таможенникам и 4,7 тысячи долларов чиновникам, выдающим лицензии). Но здесь много мелких даяний натурой - «образцами» продукции, услугами, угощениями, а главное - косвенными взятками в виде покупки пожарной машины для пожнадзора, ремонта зданий инспекции, отчислений в разные фонды и на другие «благие» дела. И ходят они, в отличие от налоговиков, непрерывно, одно и то же проверяют разные органы, подсылают коллег из других инспекций на предприятия, где легче «взять». Кроме того, инспекторы налагают вполне официальные штрафы, а нередко вообще останавливают производство или налагают арест на продукцию, убытки от чего немерены, и лучше откупиться конвертом в 2,5 тыс. у.е., чем получить остановку производства с многотысячными убытками.
Для предприятий это все выражается во вполне конкретных убытках. По данным исследований, 65% бизнесменов тратят на подкуп различных чиновников от 3 до 15% месячного оборота, а по другим оценкам, предприятия среднего бизнеса вынуждены откладывать десятую часть доходов в виде «черного нала» для откупа от государственных чиновников. Если  бы дело было только в деньгах. Бесконечные проверки отрывают руководителей предприятий от работы, создают постоянную угрозу штрафов, остановки производства. В целом бизнесмены называют это бюрократическое давление государства в качестве основного препятствия развитию своего бизнеса: 46% главным препятствием считают «излишнее давление контрольных и надзорных органов» и 43% - «излишнее лицензирование». Н.П.Попов, «Контроль и надзор - услуга платная», данные основаны на результатах исследования  Рабочей группы администрации президента РФ по совершенствованию взаимоотношений органов власти с предприятиями и организациями  и  на результатах социологического исследования Фонда индем «Диагностика российской коррупции: социологический анализ".
Проблема также в том, что в нынешней системе надзоров и контролей приняты методы, более характерные для «особых троек» военных времен: упрощенные системы создания обязательных норм (ведомственное нормотворчество), проверки их выполнения, назначения наказания – а часто и исполнение этого наказания, вплоть до (почему-то не осуждаемой сейчас) практики совмещения лица, вырабатывающего требования, проводящего проверки их исполнения, назначающего санкции и приводящего их в исполнение.
Есть и некоторое непонимание роли и места саморегулирования – фактически под вывеской «саморегулирование» сейчас идет исключительно государственное регулирование через «уполномоченные» СРО.
Нотариальная палата – пример «уполномоченной государством СРО», которая должна контролировать деятельность частных нотариусов. (http://www.tarasei.narod.ru/dip/dn4.htm). Частный нотариус не может работать без членства в этой палате, в то же время палата одна на всю Россию, и имеет региональные отделения.
То же самое можно сказать о НАУФОР – хотя законодательно не закреплено наличие альтернативной СРО для брокеров/дилеров, де-факто государство выдало лицензию только одной саморегулируемой организации брокеров/дилеров. В то же время документы ФКЦБ России прямо прописывают такой режим, при котором работа брокера/дилера без членства в НАУФОР невозможна.
Дискуссия, поднимающаяся вокруг обоих этих примеров, одна и та же: можно ли организовывать конкурирующие друг с другом СРО, и как разделить проверки профессиональной деятельности между государственными органами и собственно сотрудниками СРО. На первый вопрос госорганы (и иногда, как в случае нотариальной палаты – суд) обычно отвечают «нет», даже если такая возможность оставлена законом. На второй вопрос идут постоянные дебаты, но государство предпочитает делать проверки руками (и, следовательно, за счет) самих участников рынка, жестко контролируя при этом их результаты с одной стороны и обеспечивая необходимые санкции для подтверждения их результатов с другой стороны.
В области надзора и контроля в России используется крайне разнообразная терминология – которую мы в целях настоящего текста унифицируем (примеры и подробности см. в Глоссарии).
Основные подходы к реформированию системы надзоров и контролей
Обязательные требования
Для того, чтобы контролировать чью-либо деятельность, нужно иметь текст обязательных требований (далее просто требования). Это могут быть требования закона, подзаконного акта, технического регламента, открытого стандарта (если проверяемый декларировал соответствие в рамках предписанной законом обязанности).
Данные требования должны удовлетворять нескольким условиям:
•	Их не должна разрабатывать инспекция (то же ведомство, которое осуществляет проверки). На сегодняшний день такая ситуация обычно является правилом – что ведет к многочисленным злоупотреблениям.
•	они должны быть раскрыты в смысле информационного регулирования (то есть их можно найти в интернете на публичном сервере агентов раскрытия, не аффилированном с авторами требований и проверяющими, и получить на свой компьютер их экземпляр).
•	Они должны вступить в действие через некоторое время после их раскрытия – чтобы проверяемые могли подготовиться к их выполнению.
Соответствие нераскрытым требованиям не должно проверяться во избежание злоупотреблений. Нельзя требовать соблюдения тех требований, которые не выдерживают проверки широкой публики на их разумность (обширную дискуссию о том, чем законность отличается от правозаконности мы тут опускаем). Если какие-то требования нераскрыты, то 
•	третьи лица не могут выступать с жалобами на их несоблюдение;
•	третьи лица не могут проверять проверяющих, насколько они объективны в своих проверках.
Каждый проверяемый должен раскрыть список тех требований, которые он обязуется соблюдать (в том числе добровольно), с обеспечением информации по независимому контролеру этих требований.
(Обязательные) требования могут вырабатываться 
•	Законодательной властью (законы и федеральные законы)
•	Исполнительной властью (постановления Правительства, указы Президента)
•	Ведомствами (распоряжения, письма, приказы и т.д. – для тех организаций, которые имеют лицензии)
•	частными организациями и их объединениями (подробнее – в работе «Саморегулирование»), но в этом случае все-таки подтверждаться государством (это обычная практика: выпуск нормативного правового акта, ссылающегося на открытый стандарт, разработанный без участия государства).
Общий объем требований имеет значение – и не должен быть слишком велик. Излишне жесткие и противоречивые требования приводят к ситуации, когда регулируемое лицо не в состоянии выполнить их все (либо вследствие чрезвычайной дороговизны их выполнения, либо вследствие их крайней противоречивости – например, пожарные требуют на первом этаже не ставить на окна железные решетки, а милиция наоборот, требует решетки ставить). Подобная ситуация с противоречивыми и чрезмерно жесткими требованиями способствует коррупции: в таких случаях легче откупиться, чем удовлетворить требованиям. В итоге цели регулирования все равно не достигаются, ибо оказываются недостижимы в принципе.
В некоторых отраслях (на западе это медицина, финансовый рынок, электроэнергетика и химическая промышленность) всевозможных требований столько, что деятельность по их соблюдению выделяется на предприятии в отдельную внутреннюю надзорную службу. Предприятия соответствующих секторов промышленности заводят у себя должность compliance officer, чьей непосредственной обязанностью является просто внутренняя проверка соблюдения многочисленных требований, разбросанных по сотням нормативных документов.
Можно указать, что там и тогда, где и когда возникает compliance, особо нужна гармонизация законодательства и проверка требований на их реалистичность.
Откуда инспекция узнает о необходимости надзора за деятельностью определенного лица
Существует несколько различных способов организации надзора:
•	Разрешительный – лицо обращается в инспекцию, которая проверяет организацию перед ведением ею регулируемой деятельности, и выдает разрешение ей заниматься. Без получения такого разрешения деятельности не происходит.
•	Заявительный – лицо уведомляет инспекцию о том, что оно начинает заниматься поднадзорной для этой инспекции регулируемой деятельностью.
•	Претензионный – лицо осуществляет регулируемую деятельность до возникновения к нему чьих-либо претензий. Далее в инспекцию направляется жалоба, и инспекция начинает свою проверку по этому поводу.
Протокол проверки
Аналогично дипломатическому протоколу, протокол проверки предписывает действия каждого участника проверки от ее начала до завершения. Протокол проверки прежде всего направлен на предотвращение злоупотреблений властью инспекции с одной стороны и саботажа проверок лицом, ведущим поднадзорную деятельность с другой стороны.
Можно предложить следующий примерный протокол, который мог бы использоваться в случаях проверок со стороны инспекций, вменяемых властью (не путать с проверками со стороны контрактованных на альтернативной основе частных инспекций):
•	Жесткие ограничения на число плановых проверок;
•	Внеплановая проверка инициируется исключительно по неанонимным претензии или «подозрению» -- как правило, из органа надзора, а не органа контроля.
•	Если проверка затрагивает доступ к корреспонденции или счетам проверяемого лица, то инспектор должен получить ордер (аналог судебного ордера на обыск) на проведение подобной проверки – по тем же причинам, по которым милиционер должен предъявить ордер на обыск.
•	Инспекция декларирует (у третьего лица или контролирующего эту инспекцию органа – используя систему информационного регулирования) полученную претензию или «подозрение» и свое обоснование необходимости проверки по ним, фиксирующее цели проверки
•	Инспекция не вправе проводить проверки тех аспектов деятельности проверяемого лица, которые не попадают под декларированные цели проверки (даже если речь идет о других аспектах поднадзорной деятельности – так, если налоговая проверка касается подоходного налога, то данные по НДС уже не вправе проверяться).
•	По итогам проверки инспекция в обязательном порядке декларирует связанный с претензией или «подозрением» Акт проверки, а проверенное лицо декларирует связанное с Актом свое согласие или аргументированное несогласие
•	Жюри (аналог суда присяжных) принимает во внимание Акт и выраженное с ним согласие или аргументированное несогласие и выносит Решение, указывающее на необходимость каких-то действий по исправлениям ошибок и/или санкций.
•	В случае несогласия Жюри с Актом инспекция получает санкции.
•	В случае неподтвердившихся «подозрений» или претензий, санкции получают их авторы (жалобщику – первый кнут).
•	В случае обоснованных претензий и подтвердившихся «подозрений» назначаются санкции и контролируется их исполнение.
•	Декларируемые в ходе проверок документы имеют доступ как со стороны инспекции и жюри, так и со стороны авторов претензий или «подозрений», так и со стороны проверяемого лица и назначенных ими (т.е. известных системе декларирования) лиц. В целом данная декларированная информация является конфиденциальной.
Проверки должны происходить с презумпцией добросовестности. Это означает, что:
1.	любые неясности должны трактоваться в пользу проверяемого;
2.	бремя доказательства должно лежать на проверяющих;
3.	число необоснованных проверок должно быть равно нулю.
Если первые два пункта понятно, как обеспечить (по этому поводу есть большая юридическая практика), то для обеспечения на практике третьего пункта нужно ввести соответствующие (экономические) механизмы. Типичная компонента бремени регулирования (regulatory burden) – это частые ненужные проверки, исходящие из презюмирования вины проверяемого, но показывающие лишь, что все в порядке. 
Предлагаются следующие способы борьбы с этим явлением (но в любом случае проверки объявляются платными – и весь вопрос лишь в том, кто платит):
•	Претензионный порядок: проверки проводятся только в том случае, если есть жалоба. Если жалоба не подтвердилась, то жалобщик несет все расходы на проведение проверки (и расходы проверяющих, и расходы проверяемых). Если жалоба подтвердилась, то расходы несет проверяемый. Нелишне тут будет заметить, что при жалобе на X нахождение проверкой нарушения Y не может означать «подтверждения жалобы» -- ведь известно, что при любой проверке (учитывая сложность сегодняшних требований и дороговизну их соблюдения) можно хоть что-нибудь, да найти.
•	Плановые и внеплановые проверки ограничиваются в числе и периодичности, либо в сумме затрат на год (например, одна крупная может быть равна сотне мелких).
•	Внеплановые проверки должны иметь веские основания – по сути, их механизм должен быть похож на претензионный порядок. Тем самым бюджет инспекции на проверки может либо быстро истощиться (если она раз за разом проверяет «на всякий случай» и ничего не находит) или, наоборот, быть нетронутым (если целевые внеплановые проверки действительно находят искомое). В случае «постановки на проверочный учет» проверяемые могут гарантировать оплату определенной суммы на совокупность плановых, и внеплановых проверок – но не более заранее оговоренной величины.
Финансирование проверок может проводиться:
1.	Из средств жалобщиков, чьи претензии не подтвердились («плата за ложный вызов»);
2.	Из средств проверяемых (в случае обнаружения нарушений по жалобам);
3.	Плановые проверки – из средств государства, заинтересованного в соблюдении вменяемых им требований.
Первые два источника подразумевают самофинансирование проверок и делают из проверок реальный сервис (если только требования не таковы, что их невозможно выполнить – поэтому второй источник предпочтительно использовать только в том случае, когда проверяемые добровольно попадают под юрисдикцию проверяющих).
Третий вариант содержит в себе потенциальную угрозу замучить проверяемых при достаточной настойчивости руководителей проверочных служб по выбиванию себе бюджетов – или наоборот, пропустить большинство нарушений. Третий вариант не содержит в себе никаких средств саморегуляции числа и объема проверок, поэтому является наименее приемлемым. К сожалению, большинство проверок на сегодня выполняются исходя именно из этого способа – поэтому в целом число и объем проверок, выполняемых сейчас в стране, неоптимален.
Вообще, регулирование объема проверочного сервиса (а именно так нужно относиться к проверкам, чтобы выйти на их оптимальный уровень) может происходить тем же способом, что и объема любого другого производства: путем существования проверочного рынка. Примерами рыночной организации проверок являются:
•	Службы сертификации при комитетах по стандартизации
•	Частные службы сертификации (типа Underwriters Laboratories)
•	Рынок аудиторских услуг
•	Страховой рынок (институт страховых сюрвейеров)
Эффективное обжалование результатов проверок
Могут быть обжалованы:
•	Требования – на предмет их противоречивости или избыточности
•	Несоблюдение протокола надзора и контроля, включая обжалование поведения инспектора (скажем, излишне мешал работать, или интересовался информацией, выходящей за его мандат проверки);
•	Несоответствие Акта проверки фактическому положению дел
•	Несоответствие выводов Жюри по Акту (интерпретация отдельных пунктов Акта проверки как нарушений)
•	Несоответствие наложенных санкций объему нарушений
Должны быть дешевые (желательно – внесудебные) способы обжалования во всех этих ситуациях. С другой стороны – дешевизна протокола обжалования не должна вести к воспроизводству типичной сегодняшней ситуации, когда на инспектора жаловаться бесполезно, или результаты жалобы только ухудшат ситуацию для жалующегося.
В общем случае применяется принцип презумпции добросовестности как деятельности инспектора, так и деятельности проверяемого лица – но обжалование разбирается контрольным органом самой инспекции, ибо инспектирование-то уж точно как таковое является регулируемым видом деятельности, имеющим свой предмет.
Суд всегда остается, как последняя инстанция в обжаловании проверок. Правда, это самый медленный и дорогой механизм – и поэтому к судебному улаживанию споров с инспекциями нужно прибегать в последнюю очередь.
Государство: обеспечение применения насилия
Итак, система контроля может выдать один из двух результатов:
•	Проверка показала, что все в порядке;
•	Проверка показала, что не все в порядке – и требуется коррекция.
Наказание ни в коем случае не должен определять тот же человек, который проводил проверку – для определения вины/невиновности существует Жюри (в текущем административном кодексе – Комиссия). Вопрос о назначении размера санкций тоже является отдельным.
Хорошим примером является судебная система: ее нынешнее устройство появилось из-за понимания юристами многих злоупотреблений судебной властью. Надзоры и контроли должны воспроизводить судебную систему, только более эффективную и дешевую из-за очень узкого спектра рассматриваемых вопросов. Надзоры и контроли не должны воспроизводить «особые тройки».
Принуждение к осуществлению санкций производится только по решению суда.
Информационное регулирование и децентрализация надзора
Усиленная реальность
Усиленная реальность (enhanced reality)– это использование современных технических средств информирования публики о неочевидных свойствах реальности. Средства усиленной реальности снижают информационную асимметрию между участниками сделки, что уменьшает оценки рисков участниками рынка, повышают ликвидность рынка.
Обычно пример усиленной реальности описывают как применение специальных очков, совмещающих в себе видеокамеру и дисплей, причем дисплей может выводить «усиленные» компьютером (из собственной базы данных или «подкачанные» из интернета) изображения, которые получает видеокамера. Например, турист сможет наблюдать поверх всех иностранных надписей на улицах, которые он видит через такие очки, переводы на родной язык, или на рекламных щитах недостающую информацию о продукции (например, адрес ближайшего места, где можно купить продукт, цену продукта).
В целях настоящего текста мы расширяем понятие усиленной реальности в сторону любых технических новинок, обеспечивающих информацией о потенциальных контрагентах и тем снимающим асимметрию информации при заключении сделок. Так, даже обычные наручные часы являются одним из проявлений инфраструктуры с усиленной реальностью, ибо дают возможность определять момент, когда откроется магазин (при условии, что на дверях магазина приведено расписание его работы). Собственно, уже сейчас мобильный телефон на своем дисплее мог бы показывать и часы работы магазина, в который вошел покупатель, и его наименование, и даже набрать телефон администратора именно этого магазина – это все вопросы технологии, значительная часть которой уже реализована в той или иной степени.
В ближайшие годы планируется повсеместное распространение сотовой телефонии, причем не столько даже в виде просто телефонов, сколько в виде «смартфонов» – дешевых гибридов компьютеров и сотовых телефонов. Эти смартфоны будут включать (а современные модели уже включают) возможности доступа к базам данных по интернету, имеют встроенные видеокамеры, а также устройства геопозиционирования (точного определения местоположения).
Наличие такого устройства дает возможность надеяться, что любой человек (и тем более – сотрудник какой-то организации) в месте совершения сделки или административной транзакции сможет получать о своих контрагентах и условиях сделки намного более полную информацию, нежели сегодня. 
Так, в налоговой инспекции средства «Гаранта» или «Консультанта» будут «под рукой» не только у налоговиков, но и у их «клиентов», и даже на улице при встрече с милицией гражданин всегда сможет получить мгновенную справку по ситуации (нельзя забывать и о том, что средства поиска информации в сложных текстовых массивах тоже непрерывно совершенствуются). Более того, такие устройства смогут работать в качестве механических «нотариусов», производя электронно подписанные документальные свидетельства происходящего (конечно, мы не учитываем случая, когда такое устройство отбирается силой, или просто выводится из строя – это предмет уже уголовного разбирательства).
Большинство предлагаемых в настоящем тексте решений опираются на существование системы информационного регулирования (системы декларирования и раскрытия информации), информация из которой легко доступна гражданам и бизнесам. 
Важно, что подобная система может быть использована как для 
•	информационного (вменяемого государством) обязательного регулирования;
•	так и для информационного (добровольного) саморегулирования рыночными механизмами (одностороннее принятие бизнесами на себя обязательств по соблюдению стандартов, или в силу поднадзорности какой-либо организации – франчайзера, СРО и т.д.).
Желание улучшить условия своей работы на рынке может заставить лица (организации и людей) изменить свое информационное поведение, добровольно (или – в случае вменения обязательного регулирования – в обязательном порядке) изменить предпочтения собственной прайвеси.
Так, гражданин, желающий получить кредит на выгодных условиях, вынужден будет сообщить о себе информацию (включая, конечно, имя), достаточную для того, чтобы потенциальный кредитор смог добраться до его кредитной истории (осуществить оценку – «проверку» – кредитоспособности). Конечно, такой гражданин может сохранить анонимность, но тогда он не получит кредита.
То же самое относится и к организациям. Так, организация может не раскрывать информацию о своем финансовом положении – если ей не нужны инвесторы. Но если ей нужны деньги – то она, скорее всего, будет добровольно раскрывать эту информацию. Банк тоже будет добровольно раскрывать подобную информацию – если не хочет, чтобы его вкладчики вдруг его покинули, или если хочет увеличить масштаб бизнеса.
Чтобы найти информацию о лице (организации или человеке), требуется знать имя или название этого лица, или какие-то другие его характеристики, позволяющие его однозначно идентифицировать. Для того, чтобы удобно задействовать свойства усиленной реальности, потребуется, чтобы лица, добровольно желающие облегчить доступ к раскрываемой о себе информации (или в порядке, вменяемом административно), раскрывали свое наименование в точке принятия решений о сделках или совершения административных транзакций.
Как правило, обязанность предъявить свое название (а быть может – и некоторые другие важные данные) в точке принятия решения о сделке (а иногда такой точкой объявляют даже рекламу – явное предложение что-нибудь продать/купить, где требуют указать имя рекламодателя) будет лежать на лице, которое занимается регулируемой деятельностью. В этом случае средства усиления реальности позволят немедленно в этой же точке получить и всю остальную информацию, которая раскрывается данным лицом в порядке информационного регулирования. Это может быть, например, информация о его номере лицензии и лицензирующем органе, или страховщик, номер страхового полиса и размер страхового покрытия в случае обязательного альтернативного страхования, или обязательно раскрываемая информация, требуемая в тех случаях, когда для регулируемой деятельности законодатель оставил только информационное регулирование через раскрытие информации.
Конечно, если контрагент (не занимающийся этим регулируемым видом деятельности) хочет улучшить условия сделки, он должен будет предъявить информацию о себе – либо прямо потенциальному партнеру по сделке, либо просто идентифицировать себя, чтобы остальную информацию можно было бы взять в системе раскрытия информации. Это обычно необходимо в случае получения кредита, или страховки или может потребоваться даже в случае таких простых сделок, как вход в закрытый частный клуб. Конечно, контрагент по сделке может отказаться открывать себя, но при этом ему могут быть заявлены условия сделки исходя из расчета максимальных рисков. Тем самым за право быть анонимным на некоторых рынках его субъектам придется платить – фактически они будут платить цену страховки сделок с собой-неизвестными.
Применение средств усиленной реальности позволяет массово перейти от надзора со стороны специализированных государственных инспекций к распределенному рыночному надзору со стороны сообществ потребителей, конкурентов и заинтересованных общественных организаций – то есть от регулирования перейти к саморегулированию.
Такой сдвиг от централизованного к децентрализованному надзору происходит как в случае с административным вменением необходимости облегчать доступ потребителей регулируемых сервисов/продуктов к информации (это происходит и сейчас: например, в месте сделки и в рекламе нужно сообщать номер лицензии), так и в случае добровольного облегчения такого доступа к информации рыночно заинтересованными поставщиками услуг/сервисов (а в некоторых случаях – даже потребителями).
В описываемом мире самыми сильными стимулами к соблюдению требований будут:
•	Желание иметь положительный имидж «законопослушных» в глазах инвесторов;
•	Желание иметь положительный имидж в глазах потребителей.
Это положительные мотивы, задающие совсем другой тип отношений организации и общества, нежели отрицательные мотивы «кнута без пряника», возникающие от определяемых законом проверок со стороны госорганов.
Пример: Виталик приобретал дом. Он встретился с агентом риэлтерского агентства и осмотрел дом. Агент обсудил с Виталиком цены, и сказал, что может продать ему дом и страховку. Виталик усомнился, что данная риэлтерская компания может оказать такую услугу (ибо отмена запрета на совмещение регулируемых деятельностей прошла только недавно), и проверил эту информацию по своему смартфону (заодно удостоверившись в правомочности агента). Все оказалось правильным, и теперь они начали договариваться о скидках и ставках – ибо Виталик захотел купить дом в рассрочку. Тут уж агент заинтересовался более подробной информацией – и тут же получил ее на своем смартфоне. Они хлопнули по рукам, контракт был подписан тут же, и стороны были уверены в том, что условия его будут соблюдены.
Особо отметим, что интернет не является средой заключения сделок – большинство сделок (покупок) еще долго будут делаться по-старинке, в специально предназначенных для этого местах: офисах, магазинах и т.д. Но интернет позволяет великолепно подготовиться к сделке.
Важно, что в любой момент, если у контрагента (или другого заинтересованного лица – журналиста, конкурента, общественной организации) появляется обоснованное (для него) подозрение, что раскрытая информация не соответствует действительности, он может стандартным образом вызвать проверку. Для этого достаточно написать стандартную жалобу (возможно, через веб-интерфейс, использовав свою электронную подпись для удостоверения себя, как неанонимного и кредитоспособного жалобщика) указанному в раскрываемой по поднадзороной деятельности информации инспектору. При этом контрагент должен понимать, что если жалоба окажется необоснованной, то ему придется платить за проверку (как за ложный вызов). В этих случаях вполне возможно, что агентство по проверкам захочет иметь небольшой депозит для проведения проверки.
Опасность тут одна: крупная фирма может замучить проверками маленькую фирму-конкурента, потратив относительно небольшую сумму на многочисленные проверки (аналог «атаки denial of service, DoS» в компьютерном мире). Для предотвращения такого поведения можно использовать стандартные приемы, используемые для борьбы с DoS – например, установление обязательного интервала между двумя жалобами на одно и то же лицо, или лимит общего числа проверок за фиксированный интервал времени.
Вообще, нужно больше использовать «антихакерский» методологический аппарат для обсуждения, каким образом защитить протокол проверки от спланированных атак на него.
Заметим, что речь идет о жалобах инспектору на лицо, занимающееся регулируемой деятельностью (то есть «общественном надзоре»). В случае жалоб на самого инспектора применяется другой термин: обжалование – и оно происходит по совсем другому протоколу (в частности, защищающему от традиционной нынешней ситуации, когда жалобу на инспектора поручают проверить самому инспектору).
Взаимопроверки и privacy: асимметрия граждан и организаций
Конечно, тут необходимо отдельно разобраться с проблемой privacy (это тема должна обсуждаться в рамках информационного регулирования, но здесь важен ее учет для обеспечения взаимопроверок и проверок).
Как минимум, существует разница в режиме прайвеси между гражданами (под гражданами здесь и далее понимаются также иностранные граждане и лица без гражданства) и организациями. Поэтому бизнесы, как организации, можно обязать 
•	раскрывать свою политику обеспечения приватности при работе с гражданами и бизнесами
•	идентифицировать себя гражданам (для получения необходимой информации об этом бизнесе гражданином).
Еще одно соображение: если организация или даже гражданин заинтересованы в получении, например, денег инвестора или контракта на работу, то они могут предпочесть раскрыть информацию о себе, а не пользоваться законодательной защитой прайвеси. Иметь прайвеси – это право граждан, но не их обязанность.
План законодательной работы
Федеральный закон «О системе надзора и контроля в регулируемых деятельностях Российской Федерации»
Практически, требуется переделать всю систему потребительского контроля (этим занимается группа Рубцова), но данный закон должен захватить более широкую сферу.
Пакет поправок в другие законопроекты
Прежде всего – в "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", внеся в него максимум возможного поправками.
Далее важно проконтролировать разработку законопроекта «О саморегулируемых организациях».
Также законы «О сертификации», «О лицензировании» и прочие, вводящие право госорганов на надзор и контроль.
Требует также разработки пакета по раскрытию информации.
Проект Федерального закона «О системе надзора контроля регулируемых деятельностей Российской Федерации»
Проект
Федеральный закон
«О системе надзора и контроля в регулируемых деятельностях»
Преамбула
Общие положения
Порядок введения в действие.
Критика принятых в России концепций по надзорам и контролям
Закон "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" вполне интересен, но неприменим к очень многим надзорам и контролям. Нужно еще раз посмотреть, не взять ли описываемый им протокол проверки как базовый, изменить его с учетом влияния системы информационного регулирования, и распространить на другие надзоры и контроли (список которых в виде списка исключений приведен в самом Законе).
Еще одна концепция разработана в группе А.Рубцова (см., в частности А.В.Рубцов, Комплекс мер по оптимизации системы государственного контроля на потребительском рынке российской федерации). Но эта концепция страдает той же особенностью: она больше сосредоточена на потребительском рынке, и не охватывает множества других видов надзоров и контролей.
Эксперты и рабочие группы по надзору и контролю
Известные центры законодательной работы в обсуждаемой сфере:
•	группа по техническому регулированию (Рубцов, Попов, Петрасюк, Ошуркова), в том числе создает систему надзора и контроля для технических регламентов.
•	Группа юристов, писавших Закон "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" два года назад.
Методология разработки
Для написания настоящего текста были использованы:
•	опыт авторов по созданию системы проверок участников рынка ценных бумаг в НАУФОР и ПАРТАД.
•	мнения зарубежных экспертов, а также теория правопринуждения и контрактных юрисдикций, изложенная в литературе;
•	обзоры деятельности по частному надзору и контролю (получены через Интернет);
•	результаты обсуждений с участием российских экспертов в рамках проводимых по теме надзоров и контролей семинаров, совещаний, конференций и заседаний рабочих групп;
•	публичное обсуждение различных аспектов темы на сайте prompolit.ru.
Нужно особо заметить, что большинство имеющихся документов по проблеме ставят банальные цели («надзор и контроль должны быть дешевыми, высокоэффективными, неподверженными коррупции, необременительными для участников» и т.д.), но не дают ни малейших намеков, как их достичь. Поэтому международный опыт можно рассматривать скорее как опыт постановки целей, нежели опыт их достижения (об этом говорят и сами зарубежные авторы, рассматривающие опыт соседних стран).
Рекомендации, выработанные всевозможными Task Forces по проблеме выглядят как «благие пожелания» — чаще всего Парламенту или Правительству рекомедуется «уделять больше внимания вопросам надзора и контроля за соблюдением установленных законодательством требованиям к участникам рынков» и предлагается сделать отдельный (надзорный!) орган правительства, отвечающий за проблему, а также уделять больше внимания вопросам координации разных инициатив. Но «большее внимание» Парламента или Правительства, равно как и отдельный орган могут не иметь никакой связи с решением содержательных вопросов, возникающих при создании и разворачивании унифицированной и дешевой системы надзора (контроля) и интеграции уже существующих систем ведомственного контроля и проверок государственных органов и органов местного самоуправления в относительно единую систему на базе множества стандартов деятельности.
Призывы к «больше внимания вопросам координации разных инициатив» звучат в России уже с не меньшей силой, чем во всех развитых странах, что показывает их очевидную бесплодность: не указывается, что координировать инициативы можно только путем установления ясных стандартов на протоколы и интерфейсы между разрабатываемыми ими элементами инфраструктуры. Известный законопроект "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, породивший дискуссию об объединении требований к огромному числу надзоров и контролей России, характеризуется как очевидный провал в усилиях экспертного сообщества. Огромное число надзоров и контролев вычеркнуто из сферы действия данного закона.
Координацию можно было бы проводить в рабочих группах по стандартизации процедур надзора и контроля, а не на административно-распорядительном уровне, «технократически», а не публично-политически. Координация на административно-распорядительном уровне будет не только распространять достижения, но и с не меньшей силой распространять ошибки — равно как определять не только ускорение темпов, но и их замедление в случае любых неполадок или ошибок в принятии решений в координирующем органе.
Решение проблемы надзоров и контролей может быть только в переводе их на частные рельсы взаимоконтроля.
Источники
Changelog
0.2 – многочисленные изменения и дополнения
Версия 0.1 – введены первые определения
Глоссарий
Акт проверки – письменное изложение результатов проверки с точки зрения инспекции.
Власть – безальтернативное (неконтрактное) вменение требований (вне рамок контрактных юрисдикций) одной из юрисдикций, чаще всего государством.
Жалоба – (претензия) потребителей или третьих лиц на несоблюдение требований регулирования регулируемым лицом. Не путать с обжалованием проверок.
Жюри – согласовательный орган, утверждающий найденные Инспекцией нарушения (особенно – в случае опротестования Акта проверки).
Инспекция – (контролирующее агентство) – организация, чьи сотрудники или привлеченные ими лица (проверяющие, контролеры, инспекторы, аудиторы, сюрвейеры и т.п. и т.д.) проводят проверки.
Контролируемые требования – те требования, выполнение которых должны проверяться контролем (или обеспечиваться надзором). Соответствие деятельности лица этим требованиям выясняется в ходе проверок.
Контроль – система мер, обеспечивающая проверку выполнения требований.
Протокол – требования к деятельности госорганов, в том числе процедурам проведения надзора и контроля (ср. «дипломатический протокол»).
Наказание – санкции за невыполнение санкций.
Обязательный надзор – частный надзор, аналогичный обязательному страхованию (лицо может заниматься регулируемой деятельностью только в том случае, если у него будет контракт на частный надзор).
Правопринуждение (enforcement) 
Поднадзорная деятельность – деятельность, имеющая особые требования к ее осуществлению, и требующая выполнения проверок соблюдения этих требований. 
Поднадзорное лицо – лицо, ведущее поднадзорную деятельность.
Принцип сдержек и противовесов – принцип, когда каждая из ветвей власти может уравновесить другую. Защищает от многих ошибок и злоупотреблений, но за счет очень маленькой скорости процесса принятия решений из-за наличия множества согласований.
Протокол проверки – требования к процедуре проведения самой проверки, содержат права и обязанности как проверяемого лица, так и инспекции (ср. «дипломатический протокол»).
Раскрытие – в смысле «раскрытие информации» (см. текст по «Информационному регулированию»).
Разделение властей – принцип, применяющийся для уменьшения вреда от власти. Сводится к разделению законодательной, исполнительной и судебной властей на независимо избираемые (по разным принципам с одной территории) друга ветви власти.
Регулирование – государственное регулирование, подразумевающее установление требований со стороны государства (законами и подзаконными актами), а также проверку их выполнения государством.
Регулирование административное – проводится государством в отношении собственных органов государственной власти и местного самоуправления;
Регулирование промышленное – государством (или уполномоченными государством рыночными институтами) предпринимательской деятельности (как «горизонтальное», так и «вертикальное»);
Регулирование рыночное (часто в этом случае называемом «саморегулирование») – рыночными институтами по добровольным контрактам.
Санкции – меры, направленные на исправление найденных при проверке нарушений. Могут включать в себя как содержательные действия (исправление ошибок, возмещение нанесенного ущерба), так и просто карательные (запрет на деятельность, штрафы).
Саморегулирование – установление требований самими участниками рынка (как «цехового» типа, если государство поддерживает одну организацию участников рынка, так и в варианте конкурирующих контрактных юрисдикций).
Саморегулируемая организация (СРО) – организация, созданная участниками рынка для целей собственного регулирования. Как правило, совмещает в себе институт установления требований и инспекцию. Могут конкурировать между собой (быть частными), а могут быть уполномочены государством (уполномоченные СРО – УСРО), тогда они представляют собой просто особым образом устроенный кусочек государства (только выборы не «высоко вверху», а гораздо ниже. Что-то типа «муниципалитетов», только не по географическому, а по деятельностному принципу. Избежать регулирования со стороны УСРО можно одним способом – переехать в другую отрасль (как и в случае с муниципалитетом), или захватить отраслевую власть.
Соответствие (compliance) – проверка соответствия особо сложному набору разнородных требований (как правило, устанавливаемых разными органами)
Услуга надзора – восприятие надзора и контроля, как услуги, которую можно купить на свободном рынке таких услуг. По разным причинам лица, занимающиеся поднадзорными деятельностями, будут иметь желание приобрести эту услугу – а конкурирующие инспекции ее оказать.
Усиленная реальность – использование технической инфраструктуры для получения информации о встречающихся объектах непосредственно в месте действия (например, инфраструктура получения информации о времени, или – в случае надзоров и контролей – раскрытой потенциальным контрагентом информации).
УСРО – уполномоченная государством саморегулируемая организация (см. саморегулируемая организация).
Todo:
•	окончательно вычистить из текста надзор и контроль в саморегулировании
•	Превышение «нормальных» требований (появляющаяся независимость бизнеса от контроля – они сами по себе, уровень требований сам по себе)
•	Заимствование приемов антихакерства (на примере DoS-атак)
•	Мемо по единству административной реформы и реформы промышленного регулирования (и понятие реформы промышленного регулирования – как ценового и неценового)
•	вписать статистику распределение взяток по отраслям надзоров и контролей
•	подробнее классификацию надзоров/контролей (чтобы надстроиться над техническим регулированием)
•	дописать глоссарий, почистить терминологию – по возможности синхронизировавшись с терминологией рубцовской группы
•	четко разделить всю специфику на гос-бизнес, гос-УСРО-бизнес, КонкСРО-бизнес, гос-гос, назвать четко и красиво эти режимы. Для них приветси сводную таблицу и развернутые описания, как минимум по:
o	режимам финансирования
o	механизмов и совмещения надзора и контроля
o	разборки жалоб третьих лиц (клиентов, общественности) на нарушения требований;
o	обжалования действий инспекторов (не путать с жалобами на нарушения требований)
o	Уточнить разницу Протокола
•	вписать Лебедевский «протокол налоговой проверки» и проанализировать его
•	написать главку про иерархии в надзорах и контролях (в том числе в сравнении с предложениями группы Рубцова и предложениями Лебедева по пониманию иерархии как надзора/контроля нижестоящих вышестоящими)
•	найти юристов, которые писали Закон «О защите ...».
•	составить список регулируемых деятельностей и соответствующих им контролей, которые вошли бы в список, регулируемый новым Законом-протоколом (повторить из доклада Рубцова)
•	разобраться с проблемой «непрозрачности» для проверок комиссионных сделок, трастовых отношений и т.д. 
* * *