Проект
Утверждаются Рабочей группой
Регламенты экспертной группы
по промышленной политике государства
Версия 0.5
от 8 октября 2003г.
Регламенты экспертной группы по промышленной политике государства
Особенности настоящих Регламентов
Общая организация административной реформы
Особенности регулирования промышленности в рамках административной реформы
Механизмы регулирования экономики
Сортировка и чистка, а также дополнение модели государства (2003-2004г.)
Внедрение новой модели государства (конец 2004-2005г.)
Организация работы по проведению Административной реформы
Учет функций и закрепление ведомств за группами
Организация работы Экспертной группы
Организация ЭкспертныхСессий
Оформление и представление результатов работы Рабочей группе
Регламент уточнения формулировки функций
Роль ведомства
Детальность функций
Лексический анализ
КонфликтФункций
Регламент отнесения к функциональным блокам
ФункциональнаяСтруктура государственного управления
Делегирование функций в другие группы
Блок 1. Функции развития/сдерживания
Блок 2. Административно-исполнительские функции:
Блок 3. Функции управления государственными ресурсами:
Управление делами Президента Российской Федерации
Критерии избыточности функций
Типовые аргументы и контраргументы
Условно-избыточные функции (спец.значок)
Осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день.
Закреплена ли функция в Конституции РФ
Обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти (прицип субсидиарности)
Есть ли конфликт в ИсходнойФункции от совмещения властных (правоустанавливающих и правоприменительных) функций и хозяйствованием?
Есть ли конфликт в ИсходнойФункции от совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций?
Не является ли функция судебной (разрешения конфликтов и споров)?
Не является ли функция избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов – противоречит духу Конституции РФ?
Может ли функция быть выполнена рынком?
Может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование?
Не превышает ли общее регуляторное бремя (издержки осуществления функции ведомством плюс издержки регулируемых на удовлетворение требований регулятора) реальную выгоду от реализации функции?
Не является ли функция вспомогательной или внутренней для ведомства?
Не является ли функция обеспечением деятельности ведомства, а не функцией госуправления?
Выбор метода государственного регулирования предпринимательской деятельности
Содержание и формы государственного вмешательства
Общие подходы к методам регулирования
Государственное регулирование
Государственно-частное регулирование
Добровольное ограничение
Комбинирование методов
Риски видов деятельности
Критерии выбора методов регулирования
Сравнение методов регулирования
Глоссарий
Форматы документов
Документация Экспертной группы
СводнаяТаблицаФункцийОтВедомств
Нормативные документы
О правительственной Комиссии по проведению Административной реформы
О составе Рабочих групп при правительственной Комиссии по административной реформе
Изменения в версиях настоящих Регламентов

Особенности настоящих Регламентов
Данные Регламенты утверждаются Рабочей группой.
Текущая версия данных Регламентов доступна каждому эксперту на ЭкспертныхСессиях.
Настоящие Регламенты – это один текст, а не много маленьких. Они поэтому утверждаются, распечатываются и доступны Экспертам всегда как один документ.
Везде в данном тексте вместо словосочетания «Функции государственного управления» и «Функции государственного регулирования экономики» для краткости используется слово «Функции», Правительственная комиссия по административной реформе – Комиссия, Рабочая группа по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности при Комиссии – Рабочая группа и т.д.. 
Экспертная группа при Рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности при Правительственной комиссии по административной реформе именуется – Экспертная группа, ее члены – Эксперты.
Специальные понятия (наименования действий, конкретных документов и т.д.), применяющиеся в работе Экспертной группы, в настоящих Регламентах пишутся в одно слово, каждое с большой буквы – ЭкспертныеСессии, ТаблицаФункций и т.д. Этот прием позволяет подчеркнуть специфику организации рабочих процессов Экспертной группы – используемые в ее работе информационные объекты и организационные процессы, чтобы они выделялись из текста как понятия, а не как слова обычной речи. Определение каждого такого слова можно найти в разделе «Глоссарий».
Данные Регламенты включают в себя не только организационные, но также методические и справочные материалы, помогающие экспертам в их решениях.
Общая организация административной реформы
Административная реформа является продолжением реформ по установлении в России рыночных форм хозяйствования и демократического устройства государства. Основными целями административной реформы взяты:
•	Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности: внедрение механизма управления рыночным сектором экономики. Освобождение от наследия плановой экономики: попыток управления ценами, объемами производства и номенклатурой выпускаемой продукции (упразднение избыточных функций госуправления).
•	Устранение выполнения властью неуправленческих деятельностей услуг, которые могут выполняться рынком (аутсорсинг деятельностей).
•	Делегировать согласно принципу субсидиарности властные функции в регионы и на места, устранив излишний централизм власти, унаследованный от эпохи «демократического централизма».
•	Провести демилитаризацию управления государством, оставшуюся в наследство от вынужденно милитаризированного социалистического государства. Обеспечением гарантированной обороноспособности страны в демилитаризованной России будут заниматься специалисты, а не практически все ведомства.
•	Обеспечить такой механизм управления для России, в котором не оставалось бы места для коррупции и злоупотреблений властью. Это означает проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов.
Такую масштабную реформу невозможно провести быстро и за один этап: многие из проводимых в рамках административной реформы деятельностей не имеют аналогов не только в России, но и в мире. На данном этапе была проведена паспортизация функций и деятельностей государства (выделено более 5000 функций госуправления, называемых в данных Регламентах ИсходнымиФункциями). Эти функции, объединенные в ФункциональнуюСтруктуру представляют собой модель государства, фиксирующую важные свойства государства с точки зрения обеспечения административной реформы. Дальнейшая работа по административной реформе предполагает выработку новой модели государства, заданной его функциями, а не ведомственной структурой.
Некоторые документы по общей организации административной реформы можно найти в разделе «Нормативные документы» настоящих Регламентов.
Особенности регулирования промышленности в рамках административной реформы
Регулирование – это установление государством обязательных для тех или иных лиц (всех или только ведущую некоторую особенную деятельность) требований и принуждение к их исполнению. Большинство деятельностей в экономике и обществе являются так или иначе регулируемыми.
Это не значит, что та деятельность, которая осталась нерегулируемой, не выполняется с соблюдением еще каких-то дополнительных требований, хотя они и не предписаны государством. Режим, при котором требования выполняются добровольно в силу односторонне взятых на себя обязательств или в силу обязательств, возникших по добровольному контракту называется саморегулированием (иногда уточняют – рыночным саморегулированием).
В свою очередь регулирование делится на:
•	Административное регулирование – установление государством требований к функционированию своих же организаций и принуждением к их выполнению. Так, Правительство дает команды министерствам и определяет правила их работы, Государственная Дума вырабатывает требования (законы), Счетная Палата и прокуратура следят за их соблюдением чиновниками.
•	Политическое и социальное регулирование – все, что не относится к административному и промышленному регулированию. Примерами могут служить регулирование вопросов прописки граждан, правил передачи ими имущества по наследству, возможностей функционирования политических партий, ограничений на употребление наркотиков (их производство ограничивается промышленным регулированием) и т.д.
•	Промышленное регулирование (регулирование экономики, регулирование создания и распределения богатства) – касается установлению требований и принуждения к их выполнению для лиц, занимающихся предпринимательством или наемным трудом и принуждением к их выполнению. В свою очередь, промышленное регулирование делится на:
•	Горизонтальное – которому подвергаются практически все субъекты рынка, независимо от тех услуг, которые они оказывают (ведение бухгалтерии и оплата налогов, регистрация предприятия, предоставление статистики, кадровый учет и т.п.).
•	Вертикальное – ограниченное регулированием предоставления определенных услуг и производства определенных продуктов (выпечка хлеба, торговля автомобилями, страхование, предоставление добровольно выбираемых «обязательных требований» и проверка их выполнения в порядке рыночного саморегулирования и т.п.). 
В вертикальном регулировании также выделяют ценовое регулирование – непосредственное установление государством цен (тарифов) на товары и услуги, или установление обязательных требований по поставкам (что сводится в конечном итоге к предписанию отгрузочных цен), или просто правила расчета цен.
В регулировании и саморегулировании традиционно рассматривают следующие аспекты:
•	Контроль за входом на рынок (уровень умений сотрудников, размер капитала, общая численность персонала, географические ограничения, проверка аффилированности с другими отраслями и т.д.)
•	Контроль за рекламой и другими средствами увеличения конкуренции (при наличии рекламы потребителям легче найти альтернативных поставщиков и сравнить цены и качество продуктов и услуг)
•	Контроль за уровнем цен
•	Контроль за формами контрактов
•	Контроль за организационной формой предприятий
•	Контроль за использованием инфраструктуры (например, требование участия в какой-то торговой площадке или расчетной инфраструктуре)
•	Средства обеспечения независимых проверок и средства правопринуждения (enforcement).
•	Контроль за уровнем безопасности продукции и производства
•	Контроль за уровнем качества продуктов и услуг
•	Контроль за применяемыми стандартами взаимоувязки продуктов и сервисов отдельных производителей
Административная реформа:
•	изменяет объем и структуру государственного регулирования в терминах ФункцийГосударственногоУправления, в том числе – ФункцийГосударственногоРегулированияЭкономики и 
•	освобождает государство от деятельностей, которые требуются для, но не связаны непосредственно с выработкой и принятием регуляторных решений и поэтому могут быть выполнены рынком по заказу государства на конкурентной основе (АутсорсингДеятельностей).
Механизмы регулирования экономики
Регулирование и саморегулирование = разработка требований +принуждение к их выполнению (надзор и контроль + обеспечение санкций)
Регулирование экономики обеспечивается следующими механизмами:
•	Разработкой обязательных требований
•	Правопринуждением к их выполнению (enforcement)
В свою очередь, правопринуждение делится на 
•	Проверки выполнения обязательных требований (надзор – обнаружение случаев возможных нарушений, и контроль – собственно выполнение проверок);
•	Обеспечение санкций – собственно насилие, принуждение к выполнению.
Требования по отношению к рабочим процедурам органов государства, занимающихся регулированием, назовем Протоколами (ср. «дипломатический протокол») – хотя участниками этих протоколов могут быть и другие лица (например, в ходе взаимодействия ведомств и частных организаций при осуществлении государством ФункцийРегулированияЭкономики эти частные организации тоже попадают под требования протокола). Протоколы являются обязательными для регуляторов так же, как требования являются обязательными для регулируемых этими регуляторами. Протоколы определяют для госорганов ограничения: нормы надзора и контроля, выработки обязательных требований (нормотворчество), осуществления правосудия и т.п. Другими словами, Протоколы – это жесткие правила, по которым работает государственная машина насилия, и поэтому одна из основных их задач – ограничить возможные злоупотребления вверенной чиновникам силой государства.
Административная реформа подразумевает выполнение отдельных ФункцийГосударственногоУправления исключительно в соответствии с общепринятыми Протоколами, которые будут уточнены на последующих этапах реформы.
Обязательные требования, используемые при правопринуждении, могут вырабатываться только государством и только по соответствующим Протоколам (в данном случае -- Регламентам законодательных процедур). Современная общественная дискуссия о
•	недопустимости ведомственного нормотворчества и перехода к законам прямого действия 
•	недопустимости принуждения к выполнению требований нигде не опубликованных ведомственных подзаконных актов
отражает прежде всего тот факт, что сейчас грубо нарушаются принципы протоколов создания обязательных к выполнению требований. Это должно быть откорректировано в ходе административной реформы.
Частные организации тоже могу вырабатывать требования, но их выполнение является добровольным (контрактным). Вместе с тем, государство может устанавливать отдельные требования, выработанные частными организациями в качестве обязательных.
Обеспечение санкций – насилия в случае невыполнения обязательных требований – это, безусловно, прерогатива государства. Обеспечение насилия всегда должно делаться представителями государства, а споры по поводу применения насилия государством улаживаются только судебным путем, как того требует Конституция РФ.

«Регулируемая деятельность» vs «регулируемой организации»
Важно понимать, что регулируемой бывает определенная деятельность лица, а не само лицо. Это важно потому, что редкая деятельность бывает исключительной – то есть одно лицо вполне может заниматься разными видами деятельности, поднадзорными разным организациям. Такой подход не порождает конфликтов, который легко случается между регуляторами (и их надзорными органами – инспекциями), когда речь заходит о надзоре двух разных регуляторов за одним лицом. Но разные деятельности одного лица вполне могут контролироваться двумя разными инспекциями, не порождая при этом неразрешимых конфликтов.
Каждый регулятор обычно борется за то, чтобы регулируемую им деятельность законодательно объявить исключительной – и тем самым перевести объект надзора с деятельности на лицо. Это очень вредная тенденция, ограничивающая свободу предпринимательства (способы, которыми предприниматели интегрируют в рамках одного лица разные сервисы и технологии), с этой тенденцией «исключительных деятельностей» нужно бороться.
Административная реформа в области регулирования экономики, когда говорит о «вверенном участке», подразумевает деятельности граждан и юридических лиц, а не самих граждан и юридических лиц.
Сортировка и чистка, а также дополнение модели государства (2003-2004г.)
Для того, чтобы быть уверенными, что ИтоговаяФункциональнаяСтруктура не является «высосанной из пальца» теоретиками или лоббистами-чиновниками и получить (обучить) достаточное число людей-реформаторов, представляющих «общую картинку» и поэтому могущих претворять ее в жизнь и разъяснять широким массам, на данном этапе проводятся следующие операции:
•	уточняется состав текущих функций государства (де-факто производится «перепаспортизация» функций).
•	Уточняются формулировки функций и производится разбиение УточненныхФункций в разные блоки ФункциональнойСтруктуры. 
•	Уточняется ФункциональнаяСтруктура на предмет обеспечения принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властвования и хозяйствования, демилитаризации.
•	Все функции приводятся к необходимой детальности
•	Устраняется дублирование функций
•	Упраздняются избыточные функции согласно КритериямИзбыточности.
•	Некоторые ДеятельностиВедомств в обеспечение (неизбыточных) функций госуправления переводятся в режим АутсорсингаДеятельностей.
В итоге получается УточненнаяФункциональнаяСтруктура, в которой могут быть пропущены несколько функций, необходимых в целевой модели государства, но отсутствующих в исходной (сегодняшней) модели – например, функции раскрытия информации госорганов. Эти функции определяются и ими пополняется УточненнаяФункциональнаяСтруктура, которая тем самым становится ИтоговойФункциональнойСтруктурой. Дополнительно появляются ПравилаАутсорсинга, в которых перечисляются правила, запрещающие выполнение внутри ведомств той деятельности, которую могут выполнять участники рынка на конкурентной основе и СписокАутсорсинговыхДеятельностей, выполнение которых необходимо передать коммерческим организациям на конкурентной основе.
Основная особенность этого этапа: текущий корпус законодательства, фиксирующий ИсходнуюФункциональнуюСтруктуру и ее распределение по ведомствам не принимается в расчет, кроме Конституции РФ и идей и принципов (но не самих текстов) ряда новых законодательных актов, принятых в ходе первых шагов административной реформы (прежде всего – закона о «Техническом регулировании»). Задача данного этапа – не выработать новое законодательство «по кусочкам» предлагая изменить напластования многочисленных решений прошлых социалистических и переходных лет, а выработать «идеальную модель государства» -- УточненнуюФункциональнуюСтруктуру, под обеспечение которой затем и реорганизовывать корпус законов.
Данный этап тем самым является подготовительным, самих преобразований еще не производится, кроме ряда самых насущных «микрореформ» на отдельных участках (по примеру того же технического регулирования).
Нужно обратить особое внимание, что аналогичная работа – создание функциональной модели государства – делается в рамках ФЦП «Электронная Россия». Там эти работы связаны с созданием Единой Федеральной Архитектуры Российской Федерации и главной идеей их является поддержка найденных ведомственных и межведомственных функций информационными системами, обеспечивающими единство их выполнения. Основным недостатком выполняемых в рамках ФЦП «Электронная Россия» проектов является то, что в качестве главного критерия изменения и оптимизации функциональной структуры государства выступает эффективность реализации найденных у ведомств и закрепленных в нынешних нормативных актах функций – в то же время в рамках административной реформы основным критерием изменения функциональной модели является не столько эффективность способ выполнения зафиксированных законодательством функций государства, сколько политическое требование уменьшить бремя государственного регулирования и упразднить соответствующие функции. Поднятие эффективности выполнения остающихся функций тоже предусмотрено, но не за счет автоматизации реализующих их ДеятельностейВедомств, а за счет аутсорсинга части этих ДеятельностейВедомств частным подрядчикам.
Нет сомнения, что ФЦП «Электронная Россия» воспримет основные идеи административной реформы и две независимые работы по созданию функциональной модели государства сольются в одну единую.
Внедрение новой модели государства (конец 2004-2005г.)
На этом этапе будут осуществлено 
•	проектирование новой структуры органов государственного управления (разбивка функций ФункциональнойСтруктуры по уполномоченным их осуществлять ведомствам с сохранением принципов разделения властей, сдержек и противовесов, разделения властной и хозяйственнои деятельности, минимизации требуемой координации в осуществлении функций и т.д.)
•	разработан и принят корпус законодательных актов, внедряющий новую функциональную модель модель государства, реализованную в новой совокупности ведомств
•	осуществлено формирование новых органов власти с новыми функциями госуправления
•	обеспечено проектирование «бизнес-процессов» в новых управленческих структурах и поддерживающих их информационных технологий, в особенности системы раскрытия информации, дающей реальный контроль общества за деятельностью своего правительства (связь с программой «Электронная Россия»);
•	проведено обучение как новых регуляторов, так и регулируемых к работе в новых условиях
•	проведена закупочная кампания по АутсорсингуДеятельностей.
На этом этапе собственно административную реформу можно будет считать законченной, и можно перейти к «ликвидации ее последствий»: отследить недостатки и недочеты и провести действия, их исправляющие. Поэтому нельзя ожидать, что опыт людей, занимавшихся подготовкой и проектированием реформы не будет востребован и после ее формального окончания (если это формальное окончание вообще возможно).
Организация работы по проведению Административной реформы
Общая организация работ по административной реформе определяется Комиссией, при которой создано семь рабочих групп по направлениям, в состав которых входят чиновники на уровне заместителей министров, а также представители крупных общественных организаций (см. в данных Регламентах раздел «Нормативные документы» -- Постановление Правительства о создании Рабочих групп, их направлениях работы и руководителях).
При Рабочих группах образованы Экспертные группы по более мелким направлениям, в которые вошли представители ведомств и общественных организаций (в большинстве Рабочих групп создано несколько независимых экспертных групп, кроме Экспертной группе при Рабочей группе по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности, которая единственная в этой группе).
Данные экспертные группы осуществляют основной объем работ и представляют свои рекомендации в Рабочую группу, которая принимает по этим рекомендациям решения и направляет эти решения в Комиссию, которая также рассматривает их как рекомендации для своего утверждения. Комиссия в свою очередь будет представлять итоги своей работы как рекомендации Правительству, а уже решения Правительства по административной реформе в форме вносимых законодательных актов будут представляться для внедрения по обычной схеме законодательного процесса (Дума-СоветФедерации-Президент). Маленькая часть административной реформы может быть выполнена Правительством самостоятельно, ибо требует изменения только нормативных актов самого Правительства или его ведомств.
Тем самым Экспертной группе не следует слишком обольщаться своей ролью: перед внедрением ее рекомендации должны быть утверждены
•	Самой Экспертной группой
•	Рабочей группой
•	Комиссией
•	Правительством
•	Госдумой
•	Советом Федерации
•	Президентом
Но это не означает, что результаты работы Экспертной группы имеют малый шанс быть реализованными: если не будет качественных предложений Экспертной группы, то никакие предложения в этой сложной системе вообще не появятся. Этот сложный «путь наверх» просто накладывает определенные требования к качеству представляемых Экспертной группой решений.
Административная реформа не может быть выполнена Правительством самостоятельно, без привлечения внешних организаций: «унтер-офицерская вдова» не может себя высечь. Поэтому особое внимание в экспертной работе уделяется мнению предпринимательского сообщества, других общественных организаций – причем преимущественно тех, которые не финансируются из государственного бюджета. Понятно, что административная реформа, ставящая цели резкого снижения вмешательства государства в экономику и сокращения административного аппарата не найдет понимания у чиновников – но без экспертизы и властных полномочий чиновников административную реформу тоже провести невозможно.
Учет функций и закрепление ведомств за группами
Для того, чтобы гарантировать рассмотрение всех текущих функций госуправления и деятельности ведомств в их обеспечение, Комиссия приняла решение вести силами Рабочих групп строгий учет подаваемых ведомствами ИсходныхФункций. С этой целью все Ведомства закрепляются за Рабочими группами, и подают им ИсходныеТаблицыФукнций для всех своих функций, независимо от тематики Рабочей группы. Каждая Рабочая группа ведет тем самым учет всех функций госуправления для закрепленных за ними ведомств, и обеспечивает их рассмотрение:
Уточнение формулировок функций, 
•	Определение относящихся к направлению Рабочей группы и дальшейшей работы с ними в рамках настоящего Регламента
•	Выявление функций, не относящихся к направлению данной Рабочей группы (НепрофильныхДляРабочейГруппы) и передача их на рассмотрения другой Рабочей группы, для которой они будут профильными. Передача осуществляется по специальному протоколу, чтобы не допустить потери функций в ходе их передачи.
•	Далее Рабочая группа принимает результаты рассмотрения НепрофильныхДляРабочейГруппы функций от других Рабочих групп (согласно тех же протоколов) и объединяет результаты этого «внешнего» рассмотрения со своими результатами.
В итоге каждая Рабочая группа имеет ТаблицуУточненныхФункций, в которой представлены итоги рассмотрения всех функций ведомства, как профильных, так и непрофильных для данной Рабочей группе. 
Такая сложная процедура исключает возможность «выпадания» из рассмотрения каких-то функций ведомств из-за того, что ни одна Рабочая группа не сочтет их профильными (в этом случае рассмотрение будет осуществлять та группа, за которой закреплено данное Ведомство).
Организация работы Экспертной группы
Состав экспертов в Экспертной группе утверждается Рабочей группой.
Руководство Экспертной группы:
Кулешова Елена Юрьевна	Руководитель Департамента регулирования предпринимательской деятельности	Руководитель экспертной группы	209-83-11
209-86-20	Kuleshova@economy.gov.ru 	
Буев Владимир Викторович	Генеральный директор автономной некоммерческой организации «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства»	Заместитель руководителя экспертной группы	229-85-61
788-30-03	Buyev@mit8.ru	
Костров Анатолий Витальевич	Заместитель начальника управления государственной службы Минэкономразвития России 	Заместитель руководителя экспертной группы	209-89-27	kostrovUGS@yandex.ru	
Троценко Елена Викторовна	Сотрудник Минэкономразвития	Секретарь, ОтветственныйЗаПриемкуМатериалов	209-82-54
209-88-26	TrotsenkoEV@economy.gov.ru 	

Члены Экспертной группы (Эксперты) для каждого обсуждаемого вопроса разделяются на ЭкспертовОтВедомств (представляющих экспертизу об ИсходныхФункциях на ЭкспертныхСессиях) и НезависимыхЭкспертов. Независимость экспертов – это отсутствие у них конфликта интересов при рассмотрении вопроса об избыточности функций ведомств, сотрудниками которых они являются. Т.е. при рассмотрении функций Гостехнадзора его представитель в Экспертной группе будет ЭкспертомОтВедомства, а при рассмотрении функций других ведомств – НезависимымЭкспертом.
В Экспертной группе выделяется группа экспертов Секретариата, которая:
•	Принимает участие во всех ЭкспертныхСессиях
•	Ведет документацию Экспертной группы (оформляет результаты проведения ЭкспертныхСессий, осуществляет свод результатов работы и представление их в Рабочую группу)
•	Перезентует рекомендации Экспертной группы (УточненныеТаблицыФукций) на заседаниях Рабочей группы.
Материалы, подлежащие рассмотрению на экспертных сессиях, должны быть направлены ведомствами по электронной почте на адрес ОтветственногоЗаПриемкуМатериалов до 11-00 пятницы недели, предшествующей неделе, на которой должно проводиться рассмотрение заданных блоков функций экспертной группой  в соответствии с планами-графиками работы рабочих и экспертных групп. 
ОтвественныйЗаПриемкуМатериалов осуществляет рассылку поступивших материалов (ТаблицИсходныхФункцийОтВедомств, а также мнений НезависимыхЭкспертов) членам Экспертной группы по мере поступления, либо  еженедельно в пятницу до 16-00. 
Мнения ЭкспертовОтВедомств по применению КритериевИзбыточности и принятию решений не принимаются к рассмотрению ввиду очевидного конфликта интересов, от них могут поступать только ТаблицыИсходныхФункций и разъяснения к ним.
На очередной РабочейСессии (обычно -- в пятницу в 13-00) представитель Экспертной группы доводит до Рабочей группы информации о ходе предоставления материалов для анализа.
Экспертная группа может скорректировать план – график предоставления материалов, направив в ведомства соответствующее  извещение, согласованное с РуководителемРабочейГруппы.
Шаблон ТаблицыИсходныхФункцийОтВедомств приводится в настоящих Регламентах (раздел «Форматы документов»).
Материалы работы и сам процесс работы Экспертной группы являются открытыми, привлечение внешней (дополнительной) экспертизы не только не запрещается, но и приветствуется.
Время от времени Экспертная группа инициативно обращается к другим Экспертным группам при Рабочих группах по другим направлениям административной реформы и проводит с ними консультации и обсуждения.
Организация ЭкспертныхСессий 
Отдельные ЭкспертныеСессии группы проходят в заранее назначенное время в соответствии с недельным планом (рассылается Экспертам Ответственным Секретарем в пятницу до 16 часов, чтобы у экспертов перед уходом с работы был шанс узнать о заседаниях, назначенных на утро понедельника). Плановая продолжительность ЭкспертныхСессий включает время на отдельное обсуждение НезависимымиЭкспертами итогов ЭкспертныхСессий с оформлением результатов в электронном виде по форме, указанной в разделе «Форматы документов» настоящих Регламентов и составляет, как правило, два часа.
В один рабочий день проводится несколько экспертных сессий, не более 4 (при двухчасовой продолжительности), с обязательным выделением времени на обед не позже 14 часов и продолжительностью не менее 30 мин.
ЭкспертныеСессии не организуются в дни, когда проводятся совещания рабочей группы (пятница).
Каждое заседание посвящено отдельной ГруппеФункций из БлокаФункций ИсходнойСводнойТаблицыФукций. К заседанию:
1) Приглашается ЭкспертОтВедомства по данной группе функций, который дает разъяснения по сути обсуждаемых вопросов но не выдвигает никаких предложений о применении Критериев и не участвует в принятии решений (ввиду очевидного конфликта интересов).
2) Ведомство предоставляет ИсходнуюТаблицуФункций с заполненными полями «Функция федерального органа исполнительной власти» и «форма реализации»;
3) Каждый Эксперт, присутствующий на ЭкспертнойСессии получает на руки на ЭкспертнойСессии:
•	расписание ЭкспертныхСессий на текущую неделю;
•	ИсходнуюСводнуюТаблицуФункций
•	ТаблицуФункцийОтВедомства (ее фрагмент – рассматриваемую ГруппуБлокаФункций) с полями для записи УточненныхФормулировокФункций и РешенияПоИзбыточности
•	настоящие Регламенты в качестве справочных материалов;
Ведет ЭкспертнуюСессию Председатель Экспертной группы или один из его заместителей. Экспертная сессия предполагает последовательное для каждой функции в выдержке из ИсходнойТаблицыФункцийОтВедомства и ИсходнойСводнойТаблицеФункций:
•	Выяснение разбиения ИсходнойФормулировкиФункции на УточненныеФункции и поддерживающие их ДеятельностиВедомств (согласно Регламенту уточнения функций настоящих Регламентов)
•	Определение профильности для данной Рабочей группы УточненныхФункций и ДеятельностейВедомств – и формирование списка для рекомендации их рассмотрения другими Рабочими группами.
•	Применение Критериев к УточненойФормулировкеФункции – порознь к каждой полученной при разбиении ИсходнойФормулировкиФункции УточненнойФункции.
•	Применение критериев Аутсорсинга к УточненнымФормулировкамДеятельностей – порознь к каждой полученной при разбиении ИсходнойФормулировкиФункции ДеятельностиВедомств.
•	Фиксация единого мнения Экспертов о разбиении на УточненныеФункции, их решения об избыточности этих УточненныхФункций и аутсорсинге ДеятельностейВедомств в УточненнойТаблицеГруппыФункций по данному заседанию (служит в качестве протокола ЭкспертнойСессии).
•	Разнесение УточненнойТаблицыГруппыФункций в УточненнуюСводнуюТаблицуФункций (объединение результатов данной ЭкспертнойСессии с общими результатами работы).
ЭкспертыОтВедомств не принимают участия в обсуждении применимости Критериев избыточности функций, они только предоставляют информацию по существу выполняемых функций – ввиду очевидного конфликта интересов.
Оформление и представление результатов работы Рабочей группе
Итоговым результатом работы Экспертной группы на данном этапе административной реформы является УточненнаяСводнаяТаблицаФункций, в которой каждая УточненнаяФункция и ДеятельностьВедомств занимает надлежащее место в ФункциональнойСтруктуре и имеет пометку о возможной ее избыточности.
Промежуточные результаты работы еженедельно представляются Рабочей группе на рассмотрение по мере их появления (проведения Экспертных Сессий).
По итогам рассмотрения материалов ведомств на экспертных сессиях СводнаяТаблицаУточненныхФункций (шаблон приводится в разделе «Форматы документов» настоящих Регламентов) с рассмотренными за истекший период функциями направляются ОтветственномуСекретарюРабочейГруппы по электронной почте еженедельно по пятницам до 9-30 (одновременно эти документы также направляются членам Экспертной группы, заявившим о том желание).
Также направляются ТаблицыУточненныхФункций, предлагаемые к рассмотрению другими Рабочими группами.
Дополнительно направляются СводныеИтогиРассмотренияПоВедомствам, с указанием количества рассмотренных функций, функций по которым приняты решения об упразднении и деятельностей, по которым приняты решения по их аутсорсингу (шаблон приводится в разделе «Форматы документов») и функций, исключенных из рассмотрения как оказавшихся не функциями вообще (а ДеятельностьюВедомств).
Итоги рассмотрения функций Экспертной группой предоставляются ОтветственнымСекретаремРабочейГруппы членам Рабочей группы в распечатанном виде на очередной совещании рабочей группы в пятницу в 13-00, а также направляются по электронной почте членам Рабочей группы, изъявившим о том желание.
Предоставление итогов рассмотрения функций экспертной  группой сопровождается кратким (5 мин) обзорным докладом представителя экспертной группы, в котором характеризуются:
•	Рассматриваемый Блок функций и группа в блоке, их краткая характиристика;
•	Основные статистические итоги рассмотрения;
•	Основные трудности в получении УточненныхФункций и ДеятельностейВедомств, определении их необходимой Детальности;
•	Основные трудности, встреченные при определении Рабочей группы, профильной для рассмотрения УточненныхФункций и ДеятельностейВедомств.
•	Основные трудности, встреченные при применении КритериевИзбыточностиФункций;
•	Основные трудности, встреченные при применении КритериевАутсорсингаДеятельностей;
•	Крупные разногласия в Экспертной группе и их краткая характеристика;
•	Вопросы Экспертной Группы к Рабочей группе;
•	Вопросы дисциплины предоставления информации ведомствами.
Недельные результаты работы Экспертной группы рассматриваются Рабочей группой на двух последовательных заседаниях:
•	На первом заседании (в день предоставления итогов очередного недельного этапа работы) обсуждаются принципиальные  вопросы по итогам анализа очередного блока функций с учетом доклада представителя экспертной группы.
•	На втором заседании (через неделю) происходит детальное утверждение избыточности УточненныхФункций и аутсорсинга ДеятельностейВедомств, указанных в предложениях Экспертной группы прошлой недели, с учетом проведенной работы членами Рабочей группы по их дополнительному изучению.
Предполагается, что общая организация работы в Рабочей группе известна Экспертной группе из Регламентов рабочей группы, которые готовятся в настоящий момент.
Регламент уточнения формулировки функций
ИсходнаяФормулировка функции, предоставленная ведомствами в виде граф «функции федерального органа исполнительной власти» и «форма реализации» ИсходнойТаблицыФункцийОтВедомства, как правило, не дает возможности принять квалифицированное решение об избыточности или необходимости выполнения этой функции государством с одной стороны (см. Регламент применения КритериевИзбыточностиФункций) и отнесения различных частей выполнения функции к разным блокам (см. Регламент отнесения к функциональным блокам) в целях упорядочивания общей системы функций и предотвращения конфликтов функций. К тому же ИсходнаяФормулировка часто включает в себя не только ФункциюГосуправления, а одну или несколько ДеятельностейВедомств, направленных на поддержку той или иной ФункцииГосуправления.
Для принятия этого решения необходимо ИсходнуюФормулировку преобразовать в УточненнуюФормулировку, обладающую следующими качествами по сравнению с ИсходнойФормулировкой:
•	Ясность отнесения к ФункцииГосударственногоУправления в отличие от ДеятельностейВедомств.
•	Отсутствие конфликта функций (ситуация, когда несколько содержательно неоднородных функций попадают в одну формулировку, что делает невозможным применить к конфликтующим функциям КритерииИзбыточности и правильно отнести конфликтную функцию к блокам ФункциональнойСтруктуры).
•	Компактность (для обозримости и возможности принимать решения) и единообразность (для простоты применения КритериевИзбыточности) изложения – фактически, речь идет о каком-то специализированном профессиональном жаргоне (сленге, нотации) для записи функций госрегулирования (этот «жаргон» будет постепенно складываться в ходе административной реформы, его нельзя ввести директивно);
•	Конкретность (отсутствие в формулировке абстрактных деятельностей, сводящихся к непроверяемым процессам с трудноформулируемым результатом – например, «анализа», «координации» или «регулирования»);
В случае получения УточненныхФункций по ИсходнымФормулировкамФункции из ИсходныхТаблицФункцийОтВедомств используется одновременно текст всех заполенных граф, а не только «Функция федерального органа исполнительной власти» («Форма реализации» и другие заполненные – кроме «предложений экспертов»), причем они имеют одинаковую силу для рассмотрения. Часто информация из других граф (а иногда и устно предоставляемая ЭкспертомОтВедомства прямо в ходе ЭкспертнойСессии) даже более полезна для содержательного обсуждения сути функции, чем собственно ее ИсходнаяФормулировка.
Роль ведомства
На данном этапе административной реформы роль ведомств – служить поставщиком эмпирического материала. Текущее рассмотрение вообще не связано с вопросом «оставить или упразднить данную функцию у данного ведомства». Текущее рассмотрение связано с тем, какие функции из текущих функций, выполняемых всеми ведомствами, являются а) действительно Функциями государственного управления и б) какие ФункцииГосуправления избыточны для рыночного демократического государства и остались в наследство от засилья плановой экономики и милитаристского государства (в данном месте Регламентов сознательно использована политическая риторика, чтобы подчеркнуть принципиальный политический характер принимаемых решений, а не часто подразумеваемую представителями ведомств их «переговорную» или «экономическую» или «организационную» подоплеку). Дополнительно ведется традиционное для всех западных стран рассмотрения вопроса о передаче рынку деятельностей, которые могли бы выполняться коммерческими организациями на конкурентной основе, чтобы снизить себестоимость функционирования государственной власти за счет более эффективного выполнения деятельности коммерческими структурами по сравнению с государственными.
С этой точки зрения пример конкретного ведомства, в данный момент выполняющего те или иные ФункцииГосуправления и подчиненные им Действия по их обеспечению – лишь один из источников для принятия решений, хотя и самый важный (ибо подробное знакомство с текущей практикой ведомств позволяет предотвратить крупные управленческие ошибки в таком ответственном деле, как административная реформа). Другие источники – дух Конституции РФ, теоретические положения экономической теории свободного рынка, разделяемые руководством страны политические доктрины, пример других стран в организации подобных Функций и аутсорсинге Деятельностей.
При выработке решений Эксперты не должны ориентироваться на текущее законодательство. Суть административной реформы – это как раз изменение законодательства. Ежели в каком-то нормативном акте закреплена та или иная формулировка – ее просто нужно признать ИсходнойФункцией, а затем все равно выработать УточненныеФормулировки, применить КритерииИзбыточности к функциям и КритерииАутсорсинга для Деятельностей.
Не следует забывать, что большинство действующих законодательных актов были выработаны в то время, когда общество в целом и его законодатели не имели еще большого опыта государственного строительства при построении рыночного демократического государства. Сейчас как раз пришла пора пересмотреть сами основы этого законодательства, закрепляющего зачастую функции уже прошедшей части переходного периода.
Эксперты от ведомств должны избегать представлять, как будет выполнять их ведомство УточненныеФункции в послереформенное время – вполне возможно, что эти функции будут выполнять совсем другие ведомства, состав которых будет определен на последующих этапах реформы.
Главная задача данного этапа административной реформы – получить функциональную модель государства, определить, что государство должно еще регулировать, а что уже можно оставить без плотного ведомственного контроля. Это принятие политических, а не организационных решений.
Детальность функций
Ведомства зачастую представляют свои функции одновременно на нескольких уровнях детальности: самое общее наименование функции, затем ее раскрытие на подфункции, а затем раскрытие отдельных подфункций еще на уровень-два детальности.
Такой способ подачи информации (вся иерархия функций – ее узлы и листья – вместо списка листьев этой иерархии) приводит к следующим основным ошибкам в работе Экспертной группы:
•	Одна функция может быть учтена несколько форулировках разного уровня детальности, что приводит к дублированию функций и путанице;
•	Анализ ведется для слишком мелких функций (подфункций), что затрудняет принятие решений просто в силу огромного их количества.
•	В число отдельных функций государственного управления также попадают различные ДеятельностиВедомств, не относящиеся к полноценным ФункциямГосударственногоУправления, а просто их обеспечивающие.
ДеятельностьВедомств отличается тем, что является необходимой для выполнения ФункцийГосударственногоУправления, но не имеет самостоятельного результата, приводящего к появлению изменений на ВверенномУчастке (так, аналитическая работа является составной частью принятия любых управленческих решений – но не является отдельной функцией, выполнение которой закреплено за государством и выполнение которой непосредственно влияет на регулируемый осущесвляющим эту аналитическую работу ведомством «вверенный участок»).
ДеятельностьВедомств, ошибочно попавшая в число ФункцийГосуправления в составе ИсходнойТаблицыОтВедомств или даже ИсходнойСводнойТаблицыПаспортизированныхФункций, должна быть помечена как ДеятельностьВедомств и исключена из дальнейшего рассмотрения в составе Функций. 
Прежде всего это относится к всевозможным анализам, прогнозам, мониторингам, организации работ и т.д. Все эти ДеятельностиВедомств обычно выполняются при обесечении таких ФункцияйГосударственногоУправления, как ВыработкаПредложенийПо(регулированию или развитию ВверенногоУчастка).
ФункцияГосударственногоУправления имеет главный отличительный признак в том, что ее выполнение приводит к изменениям в отношениях на вверенном участке. Так, ВыработкаПредложенийПо приводит к началу обсуждения данных предложений другими ветвями законодательной власти и участниками рынка, а также подготовке их к возможным предстоящим изменениям. А вот просто подготовка какого-либо «Прогноза развития ВверенногоУчастка» не приводит ни каким другим изменениям, кроме как возможности должным образом осуществить функцию ВыработатьПредложенияПо.
Тем самым ДеятельностиВедомств должны быть приписаны к тем ФункциямГосуправления, которые они обеспечивают (возможно, даже не к одной из них), и упраздняться вместе с упраздняемыми Функциями.
Нельзя считать, что ведомства продолжат выполнять все ДеятельностиВедомств, приписанные к неупраздняемым ФункциямГосударственногоУправления. Целесообразность выполнения некоторых ДеятельностейВедомств может быть поставлена под сомнения по причинам:
•	Избыточности ДеятельностиВедомств для качественного выполнения ФункцииГосуправления, к которой они относятся. Тогда эта Деятельность упраздняется.
•	Нецелесообразности или неэффективности выполнения этой функции чиновниками ведомств (приложимость КритериевАутсорсинга). Тогда эта Деятельность передается от Ведомств рынку.
Финансирование тех или иных ДеятельностейВедомств должно предусматриваться в объеме финансирования обеспечения ФункцийГосударственногоУправления, а для предотвращения разбухания ДеятельностейВедомств для осуществления этих ФункцийГосуправления должны применяться принципы бюджетирования в обеспечении этих Функций.
ИсходныеФункции не всегда «расщепляются» -- иногда они укрупняются до достижения оптимального уровня детальности, а также исключаются не столько из списка функций, сколько исключаются из рассмотрения экспертами на данном уровне детальности, но содержательно рассматриваются на другом (более мелком или более крупном) уровне детальности.
Для этого используется ПравилоОптимальнойДетализации: УточненнаяФункция или ДеятельностьВедомства должна быть максимально укрупненной, если только она не содержит явный или потенциальный (подозреваемый Экспертами) КонфликтФункций.
Так, ИсходнаяФункция «Регулирует такую-то деятельность» наверняка должна быть разбита на отдельно правоустанавливающие, и отдельно – правоприменительные функции, а те – в свою очередь на функции, подразумевающие применение разных Критериев избыточности.
А вот ИсходнаяФункция «Готовит ежегодный доклад по такой-то проблеме» скорее всего должна быть укрупнена в какую-то другую УточненнуюФункцию, частью которой является подготовка и продвижение доклада.
Чтобы впредь (после окончания административной реформы) новые Ведомства не пытались порождать избыточные Функции и Деятельности, результаты работ Экспертной группы обобщаются и применяемые ими в работе КритерииИзбыточности, КритерииАутсорсинга и Регламенты фиксируются в виде нормативных документов, регулирующих и ограничивающих появление новых функций государства.
Лексический анализ
Эксперты должны особое внимание обращать на следующие слова и выражения, встречающиеся в Исходных формулировках:

Анализ, оценка
Анализ и оценка не могут быть самостоятельными функциями. Как правило, речь идет о какой-то ДеятельностиВедомства, результаты которой потребляются внутри ведомства, ошибочно заявляющего ее как Функцию. При этом необходимо задать следующие вопросы:
•	Как оформлены результаты анализа/оценки (как можно передать результаты анализа внешним экспертам, чтобы убедиться в надлежащем выполнении заявляемой функции)?
•	Кто вовне ведомства получает результаты этого анализа в указанной форме?
•	Выполняют ли эти функции сотрудники ведомства, или она заказывается вовне?
•	Не является ли это ДеятельностьюВедомства, направленной исключительно на поддержку ФункцииПодготовкиПредложенийПо?
•	Является ли такая Деятельность традиционной, выполняемой рыночными институтами (исследовательскими, общественными и коммерческими организациями) за рубежом?

Экспертиза
Экспертиза не является ФункциейГосуправления, экспертиза может быть только ДеятельностьюВедомства. Экспертиза – это либо замаскированные «анализ и оценка», либо (в отличие от просто «анализа) Деятельность, выполняемая рыночными институтами, заявляющими свою независимость и нейтральность по рассматриваемому вопросу. Обычно у государства нет достаточной зарплаты и разнообразия специалистов, чтобы проводить качественные экспертизы. Это нужно поручать рынку. Государство может потреблять экспертизы, но не производить их. Управленческая экспертиза встроена в механизм принятия управленческих решений, а не является отдельной государственной функцией.

Итог: анализ, оценка, экспертиза – это ДеятельностиВедомств, которые должны либо упраздняться, либо безусловно подвергаться Аутсорсингу.

Реестр, регистр
Обычно путают реестр, регистр и просто списки, ведущиеся для внутренних нужд ведомств как статистика «на всякий случай», необоснованная «перепись населения». Для различения реестров, регистров и просто статистических баз данных типа «переписи» необходимы следующие вопросы:
•	Кто принимает решение по включению и исключению в регистр? Если отсутствует нормативно правовой акт, в явном виде предусматривающий  принятие решения органом государственной власти о включении в реестр, регистр – то ведение такого регистра является внутренней функцией ведомства. Дополнительный вопрос -- Может ли такой реестр, регистр вести частная организация? (если нет нормативно-правового акте, предусматривающего принятие решения органа власти о включении в регистр, то запросто может).
•	Если внесение или исчезновение записи из реестра или регистра ведет к возникновению правовых последствий (как в реестре акционеров), то ведение реестра вполне может быть отдельной функцией. Ежели это внесение и исчезновение записи является отражением принятия решения органа власти, то такое ведение реестра, регистра является частью другой функции – лицензирования, аккредитации и т.д.
•	Кто использует данные из регистра? (Кто заметит исчезновение регистра из внешних по отношению к ведомствам организаций? Какие работы не будут выполнены? Кто извне ведомства имеет право запрашивать данные из  реестра, регистра, и кто фактически их запрашивает?). Ответы на эти вопросы могут привести к упразднению явно избыточной деятельности по ведению регистра.
Важно отметить, что вопрос об оценке общественных издержек ведения реестра, регистра обычно не сводится к вопросу об издержках ведомства, а включает вопрос об издержках тех граждан и предприятий, которые предоставляют в него информацию. Так, можно представить себе Гостехнадзор, ведущий реестр опасных производств на 180 тысяч записей. Основные издержки тут – это затраты труда людей на предприятиях, собирающих и оформляющих информацию по предоставлению в этот реестр, а не затраты труда на ввод уже подготовленной информации. Это и есть полные издержки регулирования для общества: обычно регулятор несет минимум этих издержек, а издержки регулируемых бизнесов и граждан им не учитываются.
Итого: либо включение в реестр ведет к правовым последствиям, либо является частью другой функции государственного управления. Ведение ведомствами любых других списков, видимо, не относится к ФункциямГосуправления, а является ДеятельностьюВедомств, направленной на поддержку каких-то других ФункцийГосуправления и часто не имеющей самостоятельного значения для передачи ее рынку. Вопрос об упразднении, аутсорсинге или сохранении таких Деятельностей должен решаться отдельно в каждом случае.
Опять же, в случае ведения реестров и регистров рыночными организациями часто протаскивается разрешительный порядок ведения подобной деятельности деятельности: механизм «аккредитации», отличный от предусмотренного в Законе «О техническом регулировании» и по сути обозначающий лицензию на ведение реестров, кадастров, регистров, перечней, списков, индексов и т.д.
Административная реформа не сводится к только к АутсорсингуДеятельностей государства, перекладыванию их из «натуральной формы» (выполняемой сотрудниками ведомств) в «денежную» (выполняемую сотрудниками частных или даже государственных предприятий за бюджетные деньги в рамках госзаказа). Административная реформа прежде всего требует принятия политических решений по искоренению самих избыточных функций управления и поддерживающих их избыточных деятельностей.

Информационная, информационно-управляющая система, информационный фонд
Как правило, за этими словами скрывается либо реестр, регистр плюс система раскрытия информации, либо обычная работа современного компьютеризированного секретариата/архива плюс раскрытие информации, либо какие-то функции по управлению. Вопросы следующие:
•	Кто вовне ведомства использует сведения из данной системы? (если вовне никто не использует, то это внутренняя функция).
•	Есть ли в этой системе какая-либо информация, не совпадающая с той, которую и так должна хранить в архиве канцелярия (входящие, исходящие и внутренние документы)?
•	Может ли данная система поддерживаться рынком (вариант: как на рынке решается вопрос о получении тех же результатов, которые дает использование вашей системы)?
Поддержание работоспособности подобных систем как правило должно отдаваться рынку, если работа этих систем не поддерживает какие функции управления.

устанавливает
Обычно это означает ведомственное нормотворчество, что не поощряется (регулирование должно устанавливаться законодательной ветвью власти, ведомства должны только ВырабатыватьПредложенияПо. Нужно выяснить:
•	Не связаны ли это «устанавливает» с безопасностью? Тогда это функция технического регулирования.
•	Не связано ли это с выполнением функций госсобственника? Тогда это функция, передаваемая в блок управления государственной собственностью.
•	Не связано ли это с выполнением функций госзаказчика? Тогда нужно убедиться, что нет административных рычагов влияния на подрядчика (например, нельзя предохранять предприятия, которые выполняю госзаказ, от банкротства, или обременять их дополнительными административными требованиями по сравнению с теми, которые могли бы быть потребованы от этих подрядчиков коммерческими заказчиками).
•	Не связано ли это с выполнением функций национальной безопасности (Обычно устно: «связано с обороной»)? Тогда нужно убедиться, что это оплачивается из бюджета (чтобы нагрузка была на всех налогоплательщиков, а не только на регулируемый бизнес) и отнести эти функции в блок оборонного заказа. Если выполнение этой функции не оплачивается, то сформулировать как оплачиваемую функцию и так переформулированную УточненнуюФункцию отнести в блок оборонного заказа или объявить избыточной и упразднить как функцию госуправления.

Координация, согласование, «участие в такой-то функции»
Обычно не означает ровным счетом ничего, кроме необеспеченных ресурсами требований к другим ведомствам. Функциональная модель государства не связана с ведомствами, поэтому в ней не может быть такой функции госуправления, как «согласование государства внутри себя» -- это может быть только ДеятельностьюВедомств, которая выполняется в рабочем порядке.
Более того, отдельная деятельность по согласованию решений множества ведомств (согласительные процедуры) является порочной практикой, на деле снижающей качество решений хотя бы из-за низкой скорости их принятия и идеологической (концептуальной) порочности получающихся компромиссов. Такая практика приводит к размытию ответственности отдельных ведомств и не повышению, а снижению качества управленческих решений, поэтому можно рекомендовать Правительству, чтобы оно воздерживалось от такой практики назначения многих ведомств ответственными за одно дело, одну функцию государственного управления.
«Участие в такой-то функции» нескольких ведомств имеет еще и тот недостаток, что приводит к фактическому дублированию составов ведомств – Экономразвития уже сейчас имеет множество своих подразделений, работающих по смежным функциям, дублирующим почти всю ФункциональнуюСтруктуру.
Участие нескольких ведомств в выполнении каких-то задач вполне возможно по отдельным поручениям Правительства – тогда соответствующая функция госуправления будет существовать только на время данного поручения. Но как практика закрепления такого «размытия» функций по ведомствам на базовом этапе закрепления ФункциональнойСтруктуры законами РФ она является порочной. У восьми нянек дитя всегда будет без глазу.
Обязательно нужно проверить, не является ли это неточной формулировкой для обозначения улаживания споров и конфликтов – тогда это не может быть функцией государственного управления, в силу конституционного требования разделения властей эта функция должна выполняться судебной ветвью власти.

Регулирование 
Это слово практически гарантирует КонфликтФункций в данной функции – ибо подразумевает в себе и правоустанавливающие, и правоприменительные компоненты. Требует детализации на УточненныеПодфункции (см. подробнее разделы настоящих регламентов, разбирающие различные формы и виды ГосударственногоРегулирования).

Выставки, ярмарки, маркетинг, конъюнктура, исследование (анализ) рынка
Проведение выставок и ярмарок – это частный случай функции обеспечения маркетинга продуктов и услуг каких-либо организаций (как коммерческих, так и государственных). Это уж никак не госуправление, это элемент хозяйственной деятельности государства, часть деятельности ведомств в рамках функций государства по управлению собственностью.
Кроме того можно выделить презентацию всей страны как целого на международных выставках.
Тут нужно четко специфицировать, в каких именно видах ярмарочно-выставочной (и шире – маркетинговой и PR) деятельности необходимо государственное участие. И тогда применить к различным формам этого участия критерии избыточности функций.
Государство не может участвовать ни в каком международном маркетинге также (это будет означать грубое вмешательство в конкурентные отношения на рынке, в том числе и международном – ибо государство а) не вправе конкурировать своими практически неистощимыми ресурсами с коммерческими и некоммерческими предприятиями, которые не попадают в число поддерживаемых государственным маркетингом предприятий и б) государство не должно избирательно поддерживать экспортную  экономическую активность только некоторых предприятий, это все равно как избирательно некоторым категориям предприятий снизить налоги или компенсировать издержки, что нарушает конкурентный баланс рыночных агентов.
Государство может и должно участвовать в пиар-компаниях, если это связано непосредственно с управленческими, а не хозяйственными функциями государства, и участие это может проходить в виде финансирования Федеральных целевых программ, включающих PR-поддержку проводимых преобразований.
Так, вполне можно представить финансирование государством выставок, конференций, издание литературы и проведение других маркетинговых мероприятий по продвижению самой административной реформы, или растолковыванию смысла мероприятий по раскрытию информации, или тем или иным аспектам внешней политики России и т.д. Но проведением маркетинговых мероприятий по продаже атомных электростанций за рубеж должно быть озабочено не государство, а сами производители.
Нужно применить анализ критериев избыточности для тех функций госуправления, для осуществления которых и делаются маркетинговые исследования:
•	Ежели речь идет об управлении предприятиями в госсобственности, то тогда этими исследованиями должны заниматься сами предприятия, деятельность государства в лице ведомств в этой области нужно исключить
•	Ежели речь идет о каких-либо «Прогнозах промышленного развития» для принятия решений об инвестировании/деинвестировании – то это часть функции собственника, и подготовка таких прогнозов аутсорсится в рамках осуществления функции собственника.
•	Ежели речь идет о каких-либо «Прогнозах промышленного развития» для того, чтобы сформулировать предложения по стимулированию/дестимулированию тех или иных секторов промышленности на основании этих прогнозов, то нужно вернуться к вопросу: допустимо ли в рыночном государстве существование функций Госплана, а если и допустимо, то в какой мере. Подобная функция исключается как избыточная функция госрегулирования, а вместе с ней и деятельность по маркетингу/исследованиям рынка.

Представительство в международных организациях
Это обычно не ФункцияГосуправления, а ДеятельностьВедомств, направленная на обеспечение каких-то других ФункцийГосуправления. Эксперты обязательно должны убедиться, что международные соглашения России в рассматриваемом вопросе требуют именно государственного органа для данной цели (очень часто возможен не государственный орган, а коммерческая или некоммерческая или даже неправительственная организация, также возможно существование нескольких государственных органов, выполняющих требуемые задачи по совокупности, а не отдельное специализированное правительственное агентство).
Как правило, ЭкспертыОтВедомств неточно цитируют тексты междуранодных обязательств России. Обычно международные договора составлены таким образом, чтобы обеспечить максимальную свободу действий подписавших их стран, поэтому все заявления ЭкспертовОтВедомств про необходимость существования именно государственного единого органа для выполнения функции представительства по какому-то из международных договоров нужно проверять, как и состав необходимых функций представительства.
Так, ежегодный Доклад по атомной безопасности в МАГАТЭ отнюдь не во всех странах представляют госведомства. От некоторых стран этот доклад представляют эксплуатирующие организации. В авиации ИКАО отнюдь не требует, чтобы государственный орган управлял воздушным движением, во многих странах это делают уже некоммерческие организации, и прошла приватизация управления воздушным движением.

КонфликтФункций
Конфликтом функций госуправления называется такая ситуация, когда несколько содержательно неоднородных функций попадают в одну формулировку. Это приводит к неприятным ситуациям:
•	Невозможность примененить Критерии избыточности к ситуации с конфликтом функций;
•	Попаданию конфликтующей функции в одно ведомство на последующих этапах административной реформы, что может привести к ситуации совмещения властных (правоустанавливающих и правоприменительных) и хозяйственных функций, или совмещению правоустанавливающих и правоприменительных функций. 
•	Также может попадаться совмещение с функциями, которые не должны выполняться 
Для устранения КонфликтаФункций требуется разбить ИсходнуюФункцию на отдельные УточненныеФункции, в совокупности представляющие собой ИсходнуюФункцию и выделить отдельно и переформулировать ДеятельностиВедомств, функциями не являющиеся.
Далее к этим УточненнымФункциям применяются КритерииИзбыточностиФункций, и затем они разносятся по соответствующим блокам ФункциональнойСтруктуры. К остающимся после этого ДеятельностямВедомств, обеспечивающим оставленные УточненныеФункции, необходимо применить КритерииАутсорсингаДеятельностей.
В КритерииИзбыточности вставлены контрольные вопросы по обнаружению КонфликтаФункций.
Регламент отнесения к функциональным блокам
Группировка функций используется для организации обсуждения, структурирования документации и предотвращения послереформенного конфликта функций в одном ведомстве в силу возможного их распределения на последующих этапах реформы не по отраслевому, а по блочному принципу.
ФункциональнаяСтруктура государственного управления
ФункциональнаяСтруктура государственного управления представляет собой состав блоков и групп функций в блоках. Определяется ИсходнаяФункциональнаяСтруктура структурой ИсходнойТаблицыПаспортныхФункций и дополнениями, сделанными Экспертной и Рабочей группами в ходе их работы по отнесению УточненныхФункций к различным блокам ФункциональнойСтруктуры (одно из первых таких дополнений – выделение подгруппы функций оборонного заказа в группе функций госзаказа, уточненное на заседании N5 Рабочей группы).
Правила отнесения отдельных функций госуправления к тем или иным разделам (Уточненной – если не указано иное) ФункциональнойСтруктуры также определяются настоящим Регламентом.
ИсходныеТаблицыФункцийОтВедомств, ИсходнаяСводнаяТаблицаПаспортизированныхФункций,
ИсходнаяСводнаяТаблицаФункций, 
СводнаяТаблицаУточненыхФункций 
сами структурированы в соответствии с ФункциональнойСтруктурой.
Обычно на ЭкспертнойСессии проходит рассмотрение функций одного блока, в результате этого рассмотрения может быть разбиение одной ИсходнойФункции на несколько УточненныхФункций с отнесением этих УточненныхФункций к другим блокам ФункциональнойСтруктуры с последующим их рассмотрением на других ЭкспертныхСессиях.
Если УточненнаяФункция не может быть отнесена ни к одному из уже имеющихся блоков или группе функций в блоке, то для нее создается новый блок или группа функций.
Делегирование функций в другие группы
По ряду УточненныхФункций (а иногда – и ИсходныхФункций) Рабочая группа не может принимать решения, ибо они находятся не в сфере действия ее мандата (не являются функциями государственного управления в сфере промышленности и научно-технической политики). Решения по применению КритериевИзбыточности к таким функций должны быть делегированы другим Рабочим группам для избежания путаницы и дублирования.
Это важно также и потому, что Рабочая группа ведет учет всех функций закрепленных ведомств, а не только ПрофильныхФункций по своему направлению.
Такие списки выявленных НепрофильныхФункций направляются письмами ОтветственногоСекретаряРабочейГруппы в соответствующие Рабочие группы (т.е. коммуникация между Экспертными группами осуществляется через уровень Рабочих групп – ввиду сложности организации многочисленных экспертных групп при других Рабочих группах).
Такое взаимодействие может осуществляться время от времени (например, в конце какого-то осмысленного этапа работы ЭкспертнойГруппы), но Экспертные группы разных рабочих групп могут вести непосредственные оперативные консультации друг с другом по сложным смежным вопросам (как было определено на 5-й Сессии РабочейГруппы ее Руководителем).
Рабочая группа затем контролирует и учитывает результаты рассмотрения НепрофильныхФункций другими Рабочими группами, гарантируя тем самым то, что для каждого ведомства будут рассмотрены все наличные на сегодня функции..
Блок 1. Функции развития/сдерживания
1.1 Мониторинг состояния дел на «вверенном участке»
К мониторингу обычно относят деятельность по статистическим исследованиям, выявлению трендов, оценке размеров рынка, выявлению проблем регулирования, обобщению международного опыта, дублированию информации, получаемой из подведомственных предприятий (функция собственника) и т.д. Обычно мониторинг происходит в форме:
•	Составления отчетов, докладов с результатом исследований (обычно это может делать рынок)
•	Поддержания базы данных с информацией из подведомственных предприятий (обычно это может делать рынок на базе раскрываемой информации, или органы госкомстата, или представитель Собственика, если речь идет об управлении группой подведомственных предприятий как Холдингом).
•	Проведения мероприятий (совещаний, конференций, симпозиумов) для организации перехода опыта от экспертов чиновникам (обычно это может делать рынок, а чиновники лишь принимать участие в этих мероприятиях).
Как правило, ни анализ/оценка/прогноз, ни мониторинг не являются Функциями, они есть обеспечивающие ДеятельностиВедомств. Мониторинг может быть отдельной функцией, ежели он на самом деле является Надзором (тогда его нужно отнести к соответствующему блоку ФункциональнойСтруктуры). Анализ/оценка/прогноз обычно являются Деятельностью, поддерживающей функции принятия государственных управленческих решений и ВыработкиПредложенийПо..., и должен рассматриваться не как самодостаточная деятельность (функция государства, приводящая к каким-то эффектам на «вверенном участке»), а исключительно как обеспечивающая качество управленческих решений и вырабатываемых предложений по развитию/сдерживанию на вверенном участке.
Необходимо четко разделять в ИсходнойФункции собственно мониторинг (сбор информации) и анализ/оценку этой информации, ибо к этим разным УточненнымФункциям приложимы, как правило, два различных критерия:
•	Мониторинг должен быть отдан рыночным институтам в сочетании с практикой раскрытия информации ведомствами (сейчас отнюдь не вся информация государства доступна рыночным институтам).
•	Анализ и оценка информации должны проводиться рыночными аналитическими агентствами и исследовательскими институтами на конкурентной основе, если этот анализ потребляется вовне ведомств, а если этот анализ необходим для принятия государственных решений, то он не может быть отдельной функцией госуправления, это вспомогательная к правоустанавливающей функции, просто ДеятельностьВедомств.
Правительству необходимо воздерживаться от выдачи поручений своим ведомствам по предоставлению им информации, которую обычно должны производить исследовательские организации. Правительство может запрашивать только предложения по подготовке тех или иных государственных решений, но никак не статистические сводки, или прогнозы развития ситуации или иную информацию, путая министерства с аналитическими агентствами и исследовательскими институтами.
Формирование всевозможных «Балансов спроса и предложения», «анализа потребностей в такой-то продукции» является традиционным предметом бизнеса исследовательских институтов и промышленных ассоциаций, но никак не относится к функциям государственного управления. Государство не вмешивается в экономическую деятельность своих субъектов, предоставляя возможность ошибаться инвесторам. Функции государственного управления относятся лишь к созданию (равных) условий для по определению свободной экономической активности граждан.
Анализ информации и принятие решений должен проводиться не в одной центральной точке, а по всей стране – особенно, если речь идет о мониторинге и анализе информации, связанной с безопасностью. Раскрытие информации, в том числе раскрытие информации по инцидентам, и независимый анализ этой информации различными заинтересованными организациями является гарантией адекватности мер по обеспечению безопасности. Просто сбор информации в одной точке и осуществление одностороннего (просто в силу недостаточности ресурсов ведомств на многосторонний) анализа никоим образом безопасности на «вверенном участке» не обеспечивает.
1.2. Выработка предложений по развитию “вверенного участка”.
Это могут быть только функции ведомств по обеспечению законодательной инициативы Правительства. Не бывает никакого другого развития «вверенного участка» кроме как установления тех «правил игры», которые устраняют препятствия для развития и дают возможность гражданам и организациям проявлять инициативу.
В тех случаях, когда речь идет не о выработке предложений, а о собственно развитии «вверенного участка» в форме финансирования или инвестирования каких-то участников рынка или другого «прямого стимулирования» граждан и организаций, то такие УточненныеФункции нужно отправлять в раздел функций по инициированию ФАИП и ФЦП.
Очень часто выработка предложений по развитию «вверенного участка» сводится к разработке документов, определяющих промышленную политику для частного сектора: 
•	Предпочтительной номенклатуры выпуска продукции и услуг;
•	Цен и объемов выпуска продукции и услуг;
•	объема потребления сырья;
•	объема запасов сырья и готовой продукции;
•	Направлений и объемов инвестирования в развитие производства.
Это неправильное понимание промышленной политики. Государство не должно таким образом воспроизводить функции Госплана, занимавшегося именно этим (разве что кроме цен) для всех отраслей народного хозяйства, даже если это касается отдельных отраслей. Границы этих отраслей обычно определяются совершенно произвольно под давлением тех или иных лоббистских групп и затем требуются большие усилия по устранению этих островков социализма – во всем мире этот тренд известен как дерегулирование и проходит практически во всех отраслях, сохранивших рудименты государственного планирования (так называемые «естественные монополии», граница определения которых во всем мире и в России в том числе быстро движется в сторону уменьшения этого сектора).
«Программы развития», «Стратегии развития» и прочие документы должны относиться не к достижению абсолютных показателей в терминах «баланса спроса и предложения» или конкретных рыночных цен (это на сегодняшний день одна из главных точек приложения усилий лоббистов – поэтому никогда нельзя быть уверенным в непредвзятости выработанных решений, которые к тому же теоретически невозможны), а исключительно к созданию необходимых институциональных решений, закрепленных законодательством. То есть по существу, все эти «Программы» и «Стратегии» -- должны стать планами законодательной работы по продолжению экономических и административных реформ и организации общества (достижения общественного согласия) по их осуществлению.
Блок 2. Административно-исполнительские функции:
2.1. Контроль, надзор, правоохранение, налогообложение.
2.1.1. Введение
Надзор и контроль – это система мер по обнаружению отклонений от выполнения предписанных законодательством или контрактом обязательных требований. 
К надзорам и контролям относятся следующие традиционные (в российском понимании) сферы обеспечения выполнения самых разнородных требований:
•	Правосудие;
•	Работу органов правопорядка, в том числе оперативно-разыскную работу, прокурорский надзор, ГАИ и т.д.;
•	Независимые и входящие в состав федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления инспекции, «надзоры» и департаменты проверок (энергонадзор, пожарный надзор, налоговая инспекция, Московская инспекция качества, и т.д.);
•	Инспекции со стороны уполномоченных государством частных саморегулируемых организаций (департаменты проверок НАУФОР, Нотариальной палаты, сертификационная палата Ассоциации документальной электросвязи и т.д.);
•	Проверки со стороны частных предприятий, выполняемые в соответствии с контрактом (франчайзеров, страховых компаний, аудиторов и т.д.).
Надзоры и контроли делятся на:
•	Государственные – обеспечение проверок выполнения требований законодательства сотрудниками государственных органов;
•	Контроль со стороны «уполномоченных» ГУПов или МУПов – это переходная к частно-государственной форме контроля, ибо эти предприятия уже частные по форме, а государственные только по владению.
•	Частно-государственные – обеспечение проверок выполнения требований законодательства и контрактов со стороны уполномоченных тем или иным способом частных организаций (чаще всего – уполномоченных саморегулируемых организаций). Иногда такие проверки частным бизнесам вменяется делать в принудительном порядке с сообщением результатов властям (например, банки контролируют денежные операции своих клиентов). 
•	Частные – обеспечение выполнение требований контрактов сотрудниками частных организаций.
Частные надзоры и контроли не подлежат реформированию и регулированию, ибо функционируют в силу добровольного контракта, а не в силу закона. Деятельность частных надзоров и контролей поддерживается государственным надзором и контролем в области соблюдения контрактов – то есть системой правосудия. 
Государственные, переходные к частно-государственным и частно-государственные системы надзора и контроля недобровольны, и поэтому должны рассматриваться и реформироваться в ходе дерегулирования экономики совместно.
Хотя принято говорить о «системе государственного надзора и контроля», никакой особенной упорядоченности в российских надзорах и контролях нет, под словом «система» понимается просто совокупность всех надзоров и контролей. Никакой общепринятой классификации государственных надзоров и контролей на сегодняшний день не существует, каждый очередной закон вводит либо свой новый надзор и контроль, либо ссылается на ранее введенные «по имени», а не по классу. Тем не менее, какие-то зачатки классификации можно присутствуют в исключаемых из сферы действия закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" видов государственного надзора и контроля:
•	налогового контроля; 
•	валютного контроля; 
•	финансового контроля; 
•	банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью на финансовом рынке; 
•	транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации); 
•	государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территории указанных портов; 
•	таможенного контроля; 
•	иммиграционного контроля; 
•	лицензионного контроля; 
•	государственного метрологического контроля (надзора); 
•	контроля безопасности при использовании атомной энергии; 
•	санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации; 
•	контроля за объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также за особо важными и режимными объектами, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации; 
•	оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия. 
Прежде всего, административная реформа должна коснуться вышеперечисленных надзоров и контролей, ибо юридические лица и индивидуальные предприниматели на сегодня практически не имеют законодательной защиты при надзоре и проверках со стороны тех контролей и надзоров, которые не попали в упомянутый закон. Хотя и эта зафиксированная в законе классификация является весьма и весьма условной (так, финансовые рынки сейчас интенсивно лицензируются, в то же время надзор и контроль за финансовыми рынками указан отдельно от лицензионного контроля).
Более того, некоторые упомянутые надзоры и контроли являются «абсолютными», то есть приложимы к любой деятельности, к проверке соответствия любому регулированию – а именно, надзор и контроль в рамках оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия. Собственно, основное направление административной реформы – это сведение всех надзоров и контролей к двум предельным формам:
•	Частному надзору и контролю, специфичному для упомянутой в уполномачивающим на осуществление этого надзора и контроля контракте деятельности (например, со стороны страховых, франчайзинговых, кредитных организаций);
•	Государственному надзору и контролю, сводящемуся к проведению универсальных для всех видов деятельности оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.
Вся «система государственного надзора и контроля» появлялась постепенно, вместе с ростом и изменением законодательства каждому отдельному виду регулирования (валютному, налоговому, по ценным бумагам, техническому регулированию и т.д.), как правило, соответствует свой особый способ устройства надзора и контроля, свои организационные институты, своя терминология, своя практика. 
Так, даже на финансовых рынках надзоры и контроли выстроены существенно по-разному в зависимости от рынка и предпочтений законодателя и отраслевых регуляторов. Банки, страховые компании, инвестиционные компании, пенсионные фонды проверяются по разным правилам. Различия в правилах их проверки в меньшей степени связано со спецификой деятельности разных финансовых институтов, а в большей –  со спецификой бюрократического устройства соответствующего отраслевого регулирования.
Особо нужно отметить муниципальные и региональные надзоры и контроли, которые вводятся в действие локальными нормативными актами. Их число не поддается учету, классифицировать их также не возможно. Их необходимо просто запретить – чтобы организовать единый для всей страны режим беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности.
2.1.2. Составные части надзора и контроля
Надзор – это система выявления инцидентов, требующих контрольной проверки.
Существует несколько различных способов организации надзора:
•	Разрешительный – лицо обращается в надзорный орган, который проверяет организацию перед ведением ею регулируемой деятельности, и выдает разрешение заниматься этой деятельностью. Без получения такого разрешения деятельности не происходит;
•	Заявительный – лицо уведомляет надзорный орган том, что оно начинает заниматься поднадзорной для этого органа регулируемой деятельностью;
•	Претензионный – лицо осуществляет регулируемую деятельность свободно, до возникновения к нему чьих-либо претензий. Далее (если соответствующий надзорный орган не сам предъявил претензии) в этот орган направляется жалоба, и он начинает проверку по этому поводу.
Контроль – собственно доказательное определение соответствия или несоответствия обязательным требованиям. Как правило, контроль сводится к проверкам, выполняемым в виде разовых плановых или внеплановых мероприятий.
Впрочем, слова «надзор» и «контроль» в разных законопроектах и частных документах используются практически как синонимы поочерёдно, а часто и оба сразу – «надзор (контроль)» или «контроль (надзор)», а во многих законопроектах еще и имеют свои особые определения – ибо для российской практики выявление инцидентов, требующих проверки, обычно происходит в ходе самих проверок, проводимых «на всякий случай» (плановых и внеплановых «проверок устрашения»).
Надзор и контроль связан с существованием двух наборов обязательных требований:
•	Требований (правил, стандартов), предъявляемых к участникам рынка. Эти требования высокоспецифичны для каждого рода деятельности (от Правил эксплуатации энергоустановок до Закона о рынке ценных бумаг, от лицензионных требований по предоставлению телематических услуг электросвязи до Правил поведения продавца в торговом зале какой-либо франчайзинговой сети). Без этих требований не может быть надзора и контроля как такового.
•	Правил проведения самого надзора и контроля, прописывающими полномочия и ограничения для проверяющих. Так, данные правила обычно прописывают периодичность проверок, порядок составления и опротестования акта по итогам проверки, доступность для проверок тех или иных материалов и т.д.
При осуществлении надзора и контроля обычно выделяют следующие важные этапы:
•	Разработка, утверждение и раскрытие правил проверки;
•	Разработка, утверждение и раскрытие обязательных проверяемых требований;
•	Инициация проверок по тем или иным поводам;
•	Собственно проведение проверочных мероприятий – обнаружение фактов, свидетельствующих о нарушениях;
•	Составление Акта о найденных нарушениях в выполнении обязательных требований;
•	Опротестование (обжалование) результатов проверки;
•	Назначение санкций (штрафов, приостановки деятельности, начало уголовного преследования и т.д.);
•	Принуждение к выполнению санкций.
Качество системы надзора и контроля определяется не только качеством организации каждого из описанных этапов, но и тем, насколько независимы организации, ответственные за проведение некоторых из этих этапов.
2.1.3. Недостатки господствующих концепций реформирования надзора и контроля
Целями любой системы надзора и контроля, как правило, провозглашаются:
•	Предотвращение нарушений поднадзорными лицами тех или иных обязательных требований;
•	Высокая эффективность надзора и контроля (низкая себестоимость нахождения отдельного нарушения и обеспечения санкций);
•	Справедливость в принятии решений по результатам проверки.
Идеальным состоянием надзоров и контролей было бы сведение любого надзора и контроля к универсальному прокурорскому надзору и опротестованию нарушений через столетиями оттачиваемый механизм следствия и суда.
Существующая сегодня в России на разных уровнях власти совокупность десятков и сотен различных систем государственного надзора и контроля основана на тех или иных упрощениях судопроизводства, сопровождаемых воспроизведением тех или иных недостатков, от которых уходила судебная система в своей исторической эволюции. В результате система надзоров и контролей получается очень быстрой и относительно дешевой в расчете на одну отдельно взятую проверку – но в совокупности не только не обеспечивает достижения этих целей, но и сама становится источником правонарушений – коррупции прежде всего.
Административная реформа должна исправить ряд недостатков существующих инициатив по реформированию системы надзора и контроля:
•	Как правило, эти инициативы касаются самой организации государственного надзора и контроля, и не касаются обеспечиваемых надзором и контролем обязательных требований. Участники рынка просто не в состоянии удовлетворить  разнообразнейшим требованиям, содержащимся в десятках тысяч регулирующих промышленность нормативных актах, проверяемых разными контролерами. В целом уровень соответствия требованиям законодательства падает, для предотвращения этого вводятся новые правила и учащаются проверки, что приводит к обратному результату;
•	Совмещение в одной инспекции различных функций («ветвей власти») – выработки требований, обнаружения фактов, требующих проверки, проведения мероприятий по проверке фактов, определения виновности по результатам проверки, назначения санкций, осуществления санкций. Такое совмещение значительно ускоряет и удешевляет процесс проверок, но приводит к самым негативным последствиям – чем больше такое совмещение, тем больше теряется «справедливость». Правильно сравнивать такие «совмещенные» надзоры и контроли с «особыми тройками» и подвергать критике по тем же основаниям;
•	Предлагаемое реформирование надзора и контроля обычно затрагивает маленькие участки деятельности. Так, попытка распространить действие норм законопроекта "О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" на большинство надзорных и контрольных органов (общее число которых даже не поддаются учету) потерпела неудачу – законопроект начинается с перечисления большого числа важных для предпринимателей видов контролей, в которых они не получают законодательной защиты;
•	Большинство предлагаемых концепций не используют презумпцию добросовестности лица, осуществляющего деятельность. Поэтому выбирается разрешительный порядок ведения деятельности, а не уведомительный и – тем более – не надзорный. На практике это ведет к избыточному контролю;
•	Попытки удешевить надзор и контроль, передав его функции уполномоченным саморегулируемым организациям, ведут к появлению уродливых средневековых «цехов», ограничивающих конкуренцию во вверенных им секторах рынка;
•	В концепциях не уделяется должного внимания организации надзора и контроля за самими проверяющими, поэтому проверяющие сегодня чувствуют себя практически безнаказанными.
2.1.4 Функции государственного надзора и контроля в промышленности
Функциями государственного надзора и контроля в промышленности является обеспечение выполнения предпринимателями и их наемными сотрудниками обязательных для них законодательных требований при минимальных затратах на собственно процесс надзора и контроля и отсутствии нарушений, порождаемых неправильной организацией надзоров и контролей (коррупции, произвола и т.д.).
Критериями выполнения этих функций являются:
•	общее число нарушений обязательных требований в стране (по независимым от системы надзора и контроля данным);
•	число и суммы взяток в системе надзоров и контролей (исходя из того, что взятки характеризуют плохую организацию надзора и контролей);
•	число необоснованных санкций, применённых по инициативе надзорных и контрольных органов, как опротестованных судом, так и субъективно воспринятых несправедливыми (характеризуется также местом, которое предприниматели отводят надзорам и контролям среди всех причин, мешающих их бизнесу). 
В соответствии с описанными критериями, целью административной реформы в отношении группы функций надзоров и контролей является достижение ситуации, в которой:
•	Участники рынка подвергались бы контролю со стороны государства только на соответствие  безусловно необходимым обязательным требованиям. Экономические исследования и опыт развитых стран показывают, что это возможно, когда обязательные требования не включают в себя вмешательство государства в экономику (включая требования к качеству продукции, требования, исходящие из презумпции недобросовестности участников рынка и т.д.), а включают только требования к соблюдению условий добровольных контрактов и уважению прав собственности;
•	Проверки выполнения этих обязательных требований проводились бы единообразно и не были бы обременительны для участников рынка.
2.1.5 Содержание административной реформы группы функций надзоров и контроля
Меры административной реформы для группы функций надзоров и контролей носят либо стратегический (долгосрочный и окончательный), либо тактический (на время переходного периода) характер. Конечная (теоретически предельная) цель этих мер – установление режима, характеризующегося:
•	Резким уменьшением предписанного государством объема обязательных требований. Тем самым отпадает необходимость в государственном надзоре и контроле их соблюдения. Это не значит, что обязательные требования не будут существовать – они будут продолжать вырабатываться рыночными институтами, и надзор и контроль их осуществления будет осуществляться со стороны рыночных институтов, в силу контракта. Собственно, это и есть настоящее (не «уполномоченное») рыночное саморегулирование, главная цель всех рыночных реформ, частью которых является административная реформа. Только это приведет к установлению «правильного» (определенного рынком, а не административно) соотношения цена/качество для услуг по саморегулированию (в условиях свободного рынка надзор и контроль становятся услугами, возможно, включенными в состав других услуг).
•	Осуществление государственного контроля за деятельностью участников рынка только со стороны суда и следствия. При этом надзор должен основываться исключительно на претензионной системе и прокурорском надзоре.
Минимальное требование данного этапа -- функции контроля, надзора, правоохранения должны быть отделены как минимум от правоустанавливающих и хозяйственных функций и их УточненныеФормулировки должны быть собраны в данном разделе ФункциональнойСтруктуры.
2.1.6 Достижение стратегический целей административной реформы в области надзоров и контролей
•	Прямая отмена, где это возможно, лицензирования и обязательного сертифицирования. Это автоматически приведет к исчезновению специфических видов контроля и надзора.
•	Снятие таможенных и иммиграционных ограничений – отсутствие государственного протекционизма автоматически приведет к отмене таможенного и иммиграционного контроля.
•	Упрощение системы налогообложения – это приведет к значительному сокращению налогового контроля.
•	Снятие ограничений на проведение любых валютных операций – это приведет к отмене необходимости валютного контроля.
•	Отмена специального транспортного контроля, кроме осуществляемого в рамках системы технического регулирования, а также оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.
•	Внедрение в дополнение к лицензированию и техническому регулированию альтернативного страхования. Тем самым надзор и контроль будут обеспечиваться страховыми компаниями.
•	Использование методов информационного регулирования (раскрытие информации), тем самым надзор и контроль будут осуществляться со стороны рыночных контрагентов (поставщиков, клиентов, инвесторов и т.д.).
•	Устранение практики «уполномоченных СРО».
•	Недопустимость разработки и утверждения обязательных требований и правил проверки самими проверяющими (фактически это требование прямого регулирования законами, а не подзаконными актами – ибо даже утверждение обязательных требований и правил проверки их выполнения Правительством при проведении ведомственных проверок нарушает этот принцип: ведомства подчинены Правительству, и только законодательная власть может быть признана независимой).
•	Установление надежного прокурорского надзора и контроля за деятельностью органов надзора и контроля. Возможно, организационное выделение в рамках прокуратуры соответствующей службы.
•	Недопустимость издания ведомствами подзаконных актов, уточняюших и видоизменяющих обязательные требования и правила их проверки. 
•	Законодательная фиксация положения, при котором все разногласия по поводу истолкования закона проверяющими и проверяемыми должны толковаться в пользу проверяемых (презумпция невиновности проверяемого – которая закреплена для публичных отношений только в законе «О защите...», но пока не распространена на многочисленные виды проверок, исключенные из сферы данного закона).
•	Законодательное требование раскрытия всех обязательных требований и правил проверки, объявление нераскрытых обязательных требований и правил проверки недействующими.
•	Вступление в действие всех обязательных требований и правил проверки через некоторое время после их раскрытия – чтобы участники рынка имели время подготовиться к их выполнению.
•	Внедрение универсальных для всех типов надзора и контроля правил проверок, включающих:
•	ограничения на число плановых проверок для всех контролей и надзоров до не более одной в два-три года;
•	Внеплановая проверка инициируется исключительно по неанонимной претензии, «подозрению» или в связи с проведением оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.
•	Если проверка затрагивает доступ к корреспонденции или счетам проверяемого лица, то инспектор должен получить ордер (аналог судебного ордера на обыск) на проведение подобной проверки – по тем же причинам, по которым милиционер должен предъявить ордер на обыск.
•	Инспекция декларирует (у третьего лица или контролирующего эту инспекцию органа) полученную претензию или «подозрение» и свое обоснование необходимости проверки по ним, фиксирующее цели проверки
•	Инспекция не вправе проводить проверки тех аспектов деятельности проверяемого лица, которые не попадают под декларированные цели проверки (даже если речь идет о других аспектах поднадзорной деятельности – так, если налоговая проверка касается подоходного налога, то данные по НДС уже не вправе проверяться).
•	По итогам проверки инспекция в обязательном порядке декларирует (у третьего лица или контролирующего эту инспекцию органа) связанный с претензией или «подозрением» Акт проверки, а проверенное лицо декларирует связанное с Актом свое согласие или аргументированное несогласие
•	Жюри (аналог суда присяжных) принимает во внимание Акт и выраженное с ним согласие или аргументированное несогласие и выносит Решение, указывающее на необходимость каких-то действий по исправлениям ошибок и/или санкций.
•	В случае несогласия Жюри с Актом к инспекции применяют санкции.
•	В случае неподтвердившихся «подозрений» или претензий, санкции применяются к  их авторам (жалобщику – первый кнут).
•	В случае обоснованных претензий и подтвердившихся «подозрений» к нарушителю применяются санкции и контролируется их исполнение.
•	Декларируемые в ходе проверок документы имеют доступ для инспекции и жюри, проверяемого лица, а также для уполномоченных ими лиц. Для иных лиц данная информация является конфиденциальной. В случае неподтверждённых подозрений проверявшийся имеет право раскрыть информацию о жалобе и доказательства своей невиновности. В случае подтвердившихся нарушений раскрытие информации о нарушении может входить в число применяемых санкций.
2.2. Лицензирование, согласование и выдача разрешений.
Этот блок функций весь является «кандидатом на избыточность», ибо лицензирование, согласование и выдача разрешений обычно вводятся согласно пункту ж) статьи 114 конституции (это запасной механизм, оставленный как «иное») и могут быть успешно заменены другими механизмами обеспечения безопасности, прежде всего:
•	Страхованием
•	Техническим регулированием,
или даже просто могут быть отменены безо всяких отрицательных последствий, как не влияющие непосредственно на безопасность жизни и здоровью граждан (и то – непосредственное влияние на безопасность жизни и здоровью граждан обеспечивается системой технического регулирования).
Обязательно нужно учитывать, что во многих отраслях уже сформировалась система многократной проверки одних и тех же требований – лицензирование+сертицикация, например. Необходимо устранять такое дублирование.
ВыдачаРазрешений, как правило является совершенно излишней функцией: обычно она сводится к тому, что просто собираются отдельные разрешения, выдаваемые «профильными» ведомствами и на основании их выдается общая «справка, что есть все справки» -- то есть зачем-то увязываются в единое целое независимые и разнородные требования, выполнение которых и так отслеживается. Такие функции нужно исключать.
Функция лицензирования (разрешительный порядок ведения какой-либо деятельности) лексически маскируется и под другими словами тоже (аккредитация, «уполномоченность», «подотчетность» и т.д. В ходе административной реформы нужно рассматривать содержательную суть функции (разрешительный порядок для ведения деятельности), а не ее лексическое оформление. Ведомства будут рады «сдавать» функцию лицензирования просто как слово, ожидая, что она сможет сущностно возродиться под другим именем (например, «аккредитация» -- но уже не в узком смысле Закона «О техническом регулировании», а расширительно для любых других организаций, кроме сертификационных).
ИсходнуюФункцию лицензирования необходимо при рассмотрении всегда разбивать на минимально три части, чтобы УточненныеФункции могли быть разнесены по разным ведомствам -- разработка положений о Лицензировании, осуществление контроля за осуществлением лицензиатом лицензионных требований и ведение реестра лицензий, нахождение в котором и является юридически значимым фактом, должны быть обязательно сосредоточены в различных ведомствах, что существенно снизит возможность злоупотреблений со стороны лицензирующих ведомств (собственно, так обычно производят разбиение функций управления на финансовых рынках – отдельно управляющая компания, отдельно депозитарий, отдельно регулятор, и запрещается совмещать функции депозитария и управляющей компании как раз во избежание злоупотреблений. На финансовом рынке подобное регулирование, может, и избыточно – но для госорганов в самый раз).
Разбиение может приводить к следующим формулировкам УточненныхФункций:
1. Разрабатывает Положение о лицензировании (предполагается, что лицензионные требования и сроки рассмотрения исчерпывающе определяются Законом, речь идет лишь об уточнении процедуры – куда именно обращаться, пояснения по формату предоставляемых документов, список которых должен быть ограничен Законом и т.д.). В любом случае этот пункт должен быть отдельным. Вполне возможно, что такую отдельную функцию возьмет на себя Правительство (которое, собственно, и будет утверждать Положение о лицензировании соответствующей деятельности).
2. Ведет реестр лицензий, предоставляя, приостанавливая и отзывая лицензии на основании результатов контроля за осуществлением лицензиатом лицензионных требований и условий. В данном пункте необязательно уточнение про «случаи, представляющие опасность...», ибо в такой трактовке механизм лицензионного регулирования становится тождественным механизму технического регулирования. Если выясняется, что причина приостановки и отзыва лицензии может быть именно такой – связанной с безопасностью – то необходимо функцию лицензирования упразднить и передать регулирование данной деятельности техническому регулированию.
3. Осуществляет контроль за соблюдением лицензиатом (или кандидатом в лицензиаты) лицензионных требований и условий.
Данное разделение на правоустанавливающие функции госуправления (например, отданные впоследствии Правительству), нотариальные функции (собственно подтверждение права вести деятельность – включение в реестр выданных лицензий, впоследствии может осуществляться, например, Минюстом) и контрольно-надзорные функции (могут осуществляться, например, Гостехнадзором или Госатомнадзором) является минимально необходимым для прозрачного и понятного механизма лицензирования, свободного от многочисленных недостатков сегодняшней бюрократической схемы.
Скорость работы подобной системы (учитывая простоту и формальность связей между ее частями) может быть не меньше, а с учетом автоматизации и упрощения процедур – и больше существующих процедур внутри одного ведомства.
Особо нужно отметить, что лицензионный механизм имеет смысл только тогда, когда нужен более быстрый способ приостановить деятельность, не удовлетворяющую каким-то заданным нормам, нежели судебное рассмотрение. Поэтому обращение к суду в данном механизме регулирования излишне (с другой стороны, возможна апелляция к суду со стороны лицензиата, считающего, что его права нарушены).
То же самое: предлицензионный и лицензионный контроль и надзор в данном подходе практически не различаются (разве что в ходе осуществления деятельности появляются все новые и новые результаты этой деятельности, которые дополнительно контролируются). Поэтому и не нужно особо выделять предлицензионный контроль и надзор.
Но прежде всего нужно разобрать КритерийИзбыточности для функции лицензирования: «высокий риск нанесения ущерба жизни и здоровью граждан, который не может быть снижен мерами технического регулирования».
Для принятия решения о необходимой степени государственного регулирования см. раздел «Выбор методов регулирования предпринимательской деятельности» настоящих Регламентов.
Нужно тщательно следить, чтобы менее жесткие меры регулирования, на которые будет заменяться лицензирование, в итоге не оказались лингвистически (по формулировкам) отличными, но по содержанию идентичными лицензированию. Нужно принципиально исключить «перелицовку» лицензирования в другой вид разрешительной активности государства.
Далее приводится более подробная характеристика лицензирования, как наиболее жесткого метода государственного неценового регулирования (о видах регулирования и альтернативах лицензированию подробнее см. раздел «Альтернативные виды регулирования» настоящих Регламентов).

2.2.1Лицензирование как метод неценового регулирования
Важнейшим методом неценового регулирования является выдача предпринимателям лицензий на осуществление ими определённых видов деятельности. 
В действующем законодательстве лицензия определяется как «специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю» (Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»,  8 августа 2001 года N 128-ФЗ).
Набор признаков, отличающих лицензию от иных методов регулирования предпринимательской деятельности:
A.	Государство как источник и инструмент регулирования.
•	Обязательность наличия лицензии вытекает из законодательства, и лицензирующими органами (регуляторами) являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или иные государственные институты.
B.	Уведомление уполномоченного органа.
•	Осуществление лицензируемого вида деятельности требует предварительного уведомления уполномоченного органа о намерении осуществлять данный вид деятельности. Уведомление выполняет функцию оповещения государственного органа о точке контроля.
C.	Обязательные требования и условия.
•	Условием выдачи лицензии и её сохранения является выполнение лицензионных требований и условий, определяющих накладываемые на бизнес ограничения (как правило, неценовые, но иногда, косвенно, и ценовые также). Как правило, основное содержание лицензионных требований и условий составляют требования технического регулирования, а также финансовые требования.
D.	Разрешительный порядок осуществления деятельности.
•	Лицензируемый вид деятельности требует предварительного получения разрешения на его осуществление, до момента реального начала производства продукции или оказания услуг.
E.	Право контроля и принуждения.
•	Лицензирование предполагает наделение уполномоченного государственного органа широкими правами по контролю и принуждению предпринимателя, включающими:
•	право проведения проверок;
•	право истребования объяснений и документов;
•	право выносить обязательные к выполнению предписания;
•	право приостанавливать действие лицензии (во внесудебном порядке);
•	право аннулировать лицензию (в судебном или внесудебном порядке)

2.2.2. Идеология лицензирования
В соответствии с действующим законодательством, «к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием» (Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»,  8 августа 2001 года N 128-ФЗ).
Данное определение не может использоваться как исчерпывающий критерий для определения лицензируемых видов деятельности в российском законодательстве в целом, так как из цитируемого закона исключено множество видов деятельности. Однако и из этого определения можно выделить следующие условия, по мнению. законодателей  необходимые для введения лицензирования:
•	наличие определения конкретного вида деятельности;
•	возможность нанесения в результате осуществления данного вида деятельности ущерба, относящегося к одной из указанных категорий;
•	наличие доказательств того, что лицензирование позволяет регулировать данный вид деятельности;
•	наличие доказательств того, что для данного вида деятельности нет иных методов регулирования.
Анализ этих условий показывает полную неконструктивность процитированного определения и невозможность применить его на практике для определения видов деятельности, нуждающихся в лицензировании. Очевидно, что содержащийся в действующем законодательстве перечень лицензируемых видов деятельности сложился исключительно под влиянием лоббистских групп и ведомственных бюрократических интересов.
В практике развитых зарубежных стран используется более формальное экономическое объяснение необходимости лицензирования (цитируется в соответствии с Business licenses and regulation reform, Australian Bureau of Industry Economics, June 1996).
Лицензирование используется в тех случаях, когда иными способами невозможно достичь следующих целей:
A.	Преодолеть отрицательные экстерналии (externalities, внешние эффекты) деятельности.
Отрицательными экстерналиями называется вред, причиняемый данным лицом (предпринимателем) интересам других лиц, контроль или компенсация которого не предусмотрена никакими заключёнными между ними договорами. В отсутствии обязывающего к контролю или к компенсации договора необходимо применение иных механизмов предотвращения вреда, одним из которых и может выступает лицензия.
B.	Преодолеть вред, причиняемый изъянами информированности.
К изъянам информированности относят:
•	Асимметрию информации, когда одна из сторон отношений не обладает существенной для оценки ситуации информации, имеющейся у другой стороны.
•	Недостаток информации, когда все стороны не обладают достаточной информацией для оценки ситуации.
•	Искажения информации, когда одна иди несколько сторон имеют не соответствующую действительности информацию.
Для  минимизации вреда от изъянов информированности, при отсутствии иных способов борьбы с ними, предполагается применение лицензирования.
C.	Ограничить конкуренцию.
Целями ограничения конкуренции могут, в частности, являться:
•	Государственный протекционизм, направленный на предохранение национальных или региональных рынков, или на защиту от конкуренции определённых категорий предпринимателей (например, фермеров).
•	Представление о том или ином секторе как о естественно-монополистическом, в котором эффекты масштаба, высокий порог вхождения или сетевые экстерналии делают ограничение конкуренции экономически оправданным.
•	Создание механизма распределения ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности, как природных (полезные ископаемые, частотные диапазоны, орбиты, воздушные коридоры, чистый воздух и  вода), так и созданных людьми (номерная ёмкость, адресное пространство в глобальных сетях, уникальные наименования).
Надо подчеркнуть, что изложенная идеология предполагает необходимость доказывать для конкретных видов деятельности возможность достижения указанных целей при использовании лицензирования.

2.2.3. Лицензионные требования и условия
Лицензионные требования и условия, выполнение которых предпринимателем    обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности, содержат в явной или отсылочной форме неценовые требования к предпринимателям.
Лицензиями прямо или косвенно вменяются следующие виды требований и условий:
A.	Технические требования.
Технические требования к деятельности, как правило, устанавливаются в следующем виде: «соблюдение требований нормативных правовых актов Российской Федерации, государственных и отраслевых стандартов и иных нормативных технических документов, регламентирующих деятельность …». При этом соответствующие нормативные технические документы накладывают дополнительные требования к предпринимателю пройти обязательную сертификацию или иные процедуры подтверждения соответствия продукции, процессов производства и эксплуатации, работ или  услуг установленным требованиям технических регламентов или положениям стандартов.
B.	Административные требования.
Административные требования налагают ограничения на организационно-правовую форму лицензирования предприятия, структуру его управления,  организационную структуру. К числу административных требований относятся требования к наличию определённых отделов и подразделений, контрольных органов, наличия «китайских стен» (Chinese walls) между отделами. К административным также относятся требования по сохранению внутренней документации предприятия в течение установленного времени.
C.	Финансовые требования.
К финансовым требованиям относятся требования к величине уставного капитала, собственным средствам предприятия, коэффициентам ликвидности и иным показателям, характеризующим финансовое положение предприятия.
D.	Квалификационные требования к персоналу.
Квалификационные требования к персоналу включают требования к общему и профессиональному образованию сотрудников, обязательные экзамены и сертификаты сотрудников, требования к численности  удовлетворяющего этим условиям персонала.
E.	Требования по раскрытию информации.
Требования по раскрытию информации включают регулярную отчётность перед регулирующими органами, публичное раскрытие информации (публикацию отчётов и объявлений о существенных событиях, обязательное предоставление информации на  этикетках товара, в ценниках и в помещении предприятия). Требования по раскрытию информации также иногда включают обязательное её подтверждение третьим лицом (аудит).
F.		Выделение ресурсов.
Лицензией прямо или косвенно устанавливаются количественные, временные и территориальные ограничения, и сопутствующие им обязательства лицензиата, в отношении выделяемых по лицензии ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности (полезные ископаемые, частотные диапазоны, орбиты, воздушные коридоры, право загрязнения воздуха и воды, номерная ёмкость, адресное пространство в глобальных сетях, уникальные наименования).

2.2.4. Последствия лицензирования на микро- и макроуровне
Системы лицензирования и технического регулирования накладывают на предпринимателей обязанность нести определённые издержки на соблюдение вменяемых неценовых требований, являющихся условием нахождения в бизнесе. Среди этих издержек есть как транзакционные издержки, так и прямые денежные расходы. Для предпринимателя к издержкам лицензирования относятся:
•	Издержки получения лицензии. Сюда входят издержки сбора и предоставления лицензирующему органу необходимых документов, издержки прохождения процедур сертификации и получения подтверждения соответствия, издержки разработки и внедрения необходимых внутренних регламентов. Кроме этого, к получению лицензии относятся издержки, связанные с неопределённостью вынесения решения лицензирующим органом, возможностью отказа в предоставлении лицензии, последующим оспариванием такого отказа в суде.
•	Издержки соблюдения условий лицензирования.  Это издержки соблюдение лицензионных условий в процессе работы, издержки, связанные с необходимостью подтверждения лицензии в случае существенного изменения методов и способов деятельности, издержки возобновления истекающей лицензии.
•	Издержки коммуникации с регулирующим органом. К ним относятся издержки на составление регламентной отчётности, отвлечение ресурсов во время проведения проверок, затраты на исполнение предписаний и устранение нарушений. Кроме того, издержками коммуникации являются издержки на противостояние коррумпированным чиновникам, пытающимся выбить взятку под угрозой закрытия бизнеса.
Издержки лицензирования сравниваются предпринимателем с альтернативными издержками: 
•	издержками работы без лицензии;
•	издержками использования коррупционных механизмов, позволяющих существенно смягчить лицензионный режим и снизить издержки лицензирования. 
Принимаемое предпринимателем решение в каждом конкретном случае зависит от результатов проведённого сравнения. Однако в целом в настоящее время в России издержки работы без лицензии являются, видимо, максимальными. Основными издержки работы без лицензии – не денежные расходы, а риск преследования правоохранительными органами и насильственного прекращения бизнеса. Следом идут издержки лицензирования, всё равно находящиеся на запретительном уровне, так как минимальный уровень издержек обеспечивается при использовании механизмов подкупа чиновников и покупки тем самым «мягкого» отношения лицензирующего органа. Издержки лицензирования, по всей видимости, состоят в риске закрытия бизнеса недовольными чиновниками, не получившими своей доли взяток. А взятки, связанные с лицензированием, составляют 69% от годового объёма взяток в России, оцениваемого в 33,5 миллиардов долларов взяток в год (по результатам исследования Фонда индем «Диагностика российской коррупции: социологический анализ). Из них при получении лицензий и сертификатов платится 34% и ещё 35% от объёма взяток уходит на поддержание контрольных и надзорных служб государства уже после получения лицензии.
Ужесточение бюрократической дисциплины, возможно, способно изменить эту ситуацию, и сделать честное прохождение лицензирования наиболее выгодным способом работы для любого предпринимателя. Но это не означает, что такая ситуация будет максимизировать выгоду для общества в целом, по изложенным ниже причинам.
Для общества в целом издержками лицензирования являются:
•	Ограничение количества и качества представленных на рынке товаров и услуг.
•	Рост цен на товары и услуги.
•	Замедление или прекращение инноваций, внедрения новых технологий, появления принципиально новых видов товаров и услуг.
Данные издержки появляются в результате того, что отношения государства,  регулируемых предпринимателей и прочих членов общества при режиме лицензирования характеризуются следующими чертами:
•	Отсутствием конкуренции в процессе установления обязательных  требований  и условий предпринимательской деятельности.
•	Отсутствием ценовых сигналов и денежных оценок стоимости соблюдения обязательных требований.
•	Отсутствием ценовых сигналов и денежных оценок возможного вреда.
•	Сужением выбора для потребителей по параметрам «цена-качество».
•	Отсутствием механизмов материальной ответственности лицензирующих и надзорных органов. 
•	Наличием возможностей для административного произвола  и коррупционным потенциалом.
•	Созданием барьеров для входа на рынки и препятствий для конкуренции.
•	Отсутствием механизмов компенсации вреда, нанесённого интересам людей. 
•	Необходимостью дополнительной налоговой нагрузки для финансирования лицензирующих и надзорных органов.
При выборе в пользу лицензирования альтернативными издержками для общества в целом является причинение вреда интересам людей, носящее принципиально вероятностный (случайный) характер. Кроме этого, к альтернативным издержкам можно отнести отказ от определённых удобств системы лицензирования:
•	Легкость контрольного порядка надзора по сравнению с претензионным.
•	Простота принятия внесудебных мер принуждения.
Единый источник обязательных требований (государство) не гарантирует  введения наиболее адекватного набора накладываемых на предпринимателей ограничений и обязательных требований. Государственные чиновники не всеведущи, и, как правило, не способны вникнуть в детали и специфику регулируемого ими бизнеса.  
К чужим делам человек никогда не относится с таким большим интересом, как к своим собственным. 
Рассмотрите все, что необходимо для наилучшего выбора предприятия и средств к его ведению, и вы неминуемо придете к выводу, что государственный человек, столь расположенный вмешиваться во все подробности производства и торговли, ничем не превосходит людей, которыми он хочет управлять, и непременно во многих отношениях уступает им.
Первый министр не имел столько случаев приобрести сведения об арендной плате, сколько имел фермер, о перегонке жидкостей, сколько винокур, о кораблестроении, сколько корабельный мастер, о сбыте продуктов, сколько те, которые занимались этим всю жизнь. Невероятно, чтобы он посвящал свое внимание этим производствам так же долго или с таким же усердием, как те лица, которых заставляет изучать их настоятельная необходимость...
Итак, государственные люди, имея меньше поводов приобрести знания, меньше интереса к делу и меньше практических сведений, не могут обладать более правильными представлениями, чем сами заинтересованные лица, ни о выборе предприятий, ни о выборе средств к их ведению.
Иеремия Бентам. Руководство по политической экономии. Цит. по Дэвид Юм. Иеремия Бентам. Библиотека экономистов. Вып. 5. Издательство К.Т.Солдатенкова, М., 1896, стр. 113.
Лицензирование, как и иные типы государственного вмешательства в деятельность предпринимателей, замедляет экономический рост страны.
Иногда можно услышать, что излишне жёсткое техническое регулирование и широко применяемое лицензирование ограничивают приток иностранных инвестиций. Либерализация же приведёт к росту инвестиций и это станет двигателем экономического роста. Такое рассуждение несомненно верно, но следует понимать, что в первую очередь уменьшение государственного вмешательства увеличивает свободу предпринимателей внутри страны, и вне зависимости от иностранных инвестиций основное влияние на экономический рост оказывает уменьшение издержек всех бизнесов страны разом, а приток инвестиций – уже вторичный фактор, хотя и существенный.

2.3. Стандартизация и сертификация.
Допустимы только в составе системы технического регулирования и для обеспечения стандартов и сертификации в самой системе государственного управления (т.е. стандартов и сертификации, обязательными для выполнения ведомствами, но не частным сектором).
Недопустимо участие государства в разработке (даже и национальных) стандартов, определяющих качество и/или совместимость продукции, а не аспекты непосредственной безопасности для жизни и здоровья граждан. Государство не вмешивается в вопросы качества или стандартов производства продукции – уровень качества и совместимость продукции определяют участники рынка.
Государство может оставить за собой функции участия в разработке стандартов, использующихся при государственном заказе – но тогда это деятельность в обеспечение функции государственного заказа, т.е. часть хозяйственной деятельности государства, а не управленческая функция государства.
Ежели речь идет об аккредитации, необходимо четко указывать, что речь идет о выполнении функции аккредитации только в смысле закона «О техническом регулировании», то есть в конечном итоге только для проверки выполнения требований технических регламентов. Недопустимо оставлять у государства функцию аккредитации для любых других целей, кроме в конечном счете обеспечения непосредственной безопасности жизни и здоровья граждан – в том числе как часть функций обеспечения государственного заказа, или как иную разрешительную функцию государства (так, лицензирование мало отличается от расширительно понимаемой «аккредитации» с точки зрения существа дела – только юридическими тонкостями и особенностями процедуры, но не их смыслом. По сути, лицензирование и «аккредитация», если они происходят разрешительным порядком – это синонимы).
Функция поверки закреплена сегодня законодательством за очень большим, избыточным и расплывчатым списком средств измерений (вплоть до банковских счетов и игральных автоматов). Необходимо существенно сократить список таких средств измерений, сократив тем самым сам объем поверки, и, следовательно, передаваемой функции аккредитации. Сейчас объем поверки явно избыточен, значительную часть поверки нужно перевести в калибровку, ибо она обслуживает рыночные отношения.

2.4. Правоустанавливающие функции.
Важно, чтобы правоустанавливающие функции были конституционными – т.е. не накладывали дополнительных ограничений на права граждан (по Конституции это может быть сделано только законами, как, например, в системе технического регулирования). Законами наделять ведомства правоустанавливающими функциями нельзя. Правоустанавливающими функциями по Конституции обладает только законодательная ветвь власти.
2.5. Установление тарифов и цен.
Вся эта группа функций должна быть сохранена только на переходный период, до проведения структурных реформ в секторах, ныне считающимися «естественными монополиями» (теория «естественных монополий» уже неактуально, и во всем мире в инфраструктурных областях происходит дерегулирование).
В то же время уже сегодня многие из этих функций по установлению тарифов и цен являются избыточным вмешательством государства в свободу экономическую деятельность своих граждан и должны быть объявлены избыточными немедленно.
Как правило, где-то рядом с этой функцией может находиться функция по определению объемов производства в виде всевозможных «Планов развития» и «Стратегий развития» (идеология «госпредпринимательства» подразумевает, что государство, как предприниматель, устанавливает плановые объемы выпуска и цены отпуска продукции и услуг – чуть измененная модель Госплана). Такие функции (даже сформулированные в «прогнозной» форме) необходимо исключать из числа функций госуправления (включая безусловную передачу рынку и конкурентного составления «прогнозов развития»).
Блок 3. Функции управления государственными ресурсами:
3.1. Управление собственностью.
Сюда прежде всего относятся функции по 
•	Поддержанию списка государственной собственности;
•	приватизации и национализации государственной собственности (собственно, это и есть «управление собственностью» -- отслеживание неубывания активов). Проблема в том, что государство не должно вести коммерческой деятельности наподобие инвестиционного банка, продавая невыгодные предприятия, прикупая выгодные и «удерживая» их. Собственно главная часть в завершении рыночных реформ – это приватизация всей промышленности. Это существенная часть и самой административной реформы. Поэтому все функции обеспечения приватизации нужно оставить. Большинство функций по национализации будут связаны с оборонными потребностями и их нужно отнести в отдельный оборонный блок.
•	корпоративному управлению государственными предприятиями, и участие в корпоративном управлении теми предприятиями, в которых есть доля государства (корпоративное управление – это система обеспечения прав собственника на принятие решений о деятельности предприятия) на период до полной приватизации этих предприятий (период до окончания рыночных реформ, начатых в 1991г.);
•	Обеспечение схем использования государственных природных ресурсов (прежде всего – недропользование).

3.2. Закупки, реализация ФАИП и различных ФЦП.
Фактически, речь идет о выполнении государством функций предпринимателя (государство видит, куда лучше вложить деньги, чтобы получить максимальную отдачу – именно это делает предприниматель). К сожалению, предпринимательская деятельность высокорисковая. Поэтому нужно крайне осторожно относиться к тем функциям в данном блоке, которые относятся не к самим органам государственного управления.
Фактически тут должны быть оставлены только те функции, которые относятся к самим органам государственного управления, а остальные функции либо являются «внутренними» для других, либо должны быть отнесены в блок оборонных функций, либо являются избыточными – т.е. либо являются прямым вмешательством в свободу граждан заниматься экономической деятельностью (если при этом возникает конкуренция со стороны предприятий с госвложениями) либо могут быть выполнены рынком.

3.2.1. Оборонный заказ
Удовлетворение оборонных потребностей в норме (в немилитаристском государстве) происходит путем оборонного заказа и оплачивается за счет всех налогоплательщиков – из оборонного бюджета. Не должно быть неоплаченного оборонного заказа (так, мобилизационные резервы – это обычные контракты на поддержание резервов. Акционеры крупных предприятий не должны страдать от того, что их предприятия могут выпускать и военную продукцию).
Эта группа функций как раз предназначена для того, чтобы собрать УточненныеФормулировки остающихся в государстве функций, связанных с обороной.
На сегодняшний день многие ИсходныеФункции содержат в себе часть, специфически предназначенную для удовлетворения оборонных потребностей – а в остальном являются избыточными или не рассматриваются, поскольку не являются ФункциямиГосуправления, а просто ДеятельностямиВедомств для удовлетворения каких-то других Функций. В этих случаях УточненныеФормулировкиФункций, связанных с обороной переформулируются в термины оборонного заказа и относятся к данной группе функций ФункциональнойСтруктуры.
Таким образом, мониторинг ФСФО стратегических и оборонных предприятий оказывается ДеятельностьюВедомств, обеспечивающих поддержку функции оборонного заказа и должен быть снят с рассмотрения в качестве отдельной функции. Эту деятельность должны вести ведомства, которые в пореформенный период будут ответственны за те или иные оборонные заказы, выполняемые на тех или иных предприятиях. Это могут быть самые разные ведомства, но наиболее вероятно – Минобороны.

3.3. Хозяйственные, кадровые функции и оказание публичных услуг.
Тут имеется ввиду не хозяйственные и кадровые функции «для себя» (ибо тогда это не ФункцияГосуправления, а просто ДеятельностьВедомств, направленная на поддержку других ФункцийГосуправления), а как раз выполнение хозяйственных и кадровых функций вовне. Весь этот блок ФункциональнойСтруктуры целиком прямой кандидат на избыточность – в силу того, что рыночные организации обычно хозяйственную и кадровую работу выполняют лучше государственных организаций, это же касается любых других публичных услуг. Государство должно заниматься правоустановлением и правоприменением, а не конкурировать с частными организациями на рынке услуг.
Управление делами Президента Российской Федерации
Этот блок функций требует отдельного рассмотрения. Можно только отметить, что основным в нем является обеспечение функции гарантирования Конституции: отслеживание того, чтобы разные ветви власти не оказались в сговоре, а выполняли функцию сдержек и противовесов по отношению друг ко другу.
Критерии избыточности функций
Типовые аргументы и контраргументы
Применять Критерии избыточности функций и давать соответствующие рекомендации, а также аргументировать неприменимость критериев могут только НезависимыеЭксперты. ЭкспертыОтВедомств, чей вопрос обсуждается на ЭкспертнойСессии или на РабочейСессии могут только давать разъяснения по существу функции, но не обосновывать необходимость ее сохранения – виду очевидного конфликта интересов.
Прежде всего нужно отметить, что закрепленность функции каким-либо сегодняшним законодательством (кроме прямого упоминания в Конституции РФ, а не подразумеваемого или в пункте «иное») не является критерием неизбыточности функции. Вся административная реформа как раз и заключается в изменении законодательства, освобождении общества от тяжелого избыточного бремени государственных ведомств, а не в простой перетасовке уже закрепленных законодательством функций между старыми или даже новыми ведомствами.
Суть административной реформы – как раз устранение избыточных функций из законодательства, их закрепляющего. Распределение остающихся функций по ведомствам является следствие изменения состава оставшихся у государства функций, а не главной целью или даже главным средством осуществления административной реформы.
Важно особо отметить на несколько типовых аргументов, используемых в обоснованиях «оставления» функции – несмотря на точное попадание функции под формулировки критериев:
Государственный орган может выполнить данную функцию с лучшим качеством или более дешево, нежели рыночные органы.
Это категорически не так. Не существует никаких исследований, показывающих, что какая-либо деятельность может выполняться ведомствами с бОльшим качеством или более дешево, нежели рыночными организациями. Но существует экономическая теория и многочисленные исследования, показывающие бОльшую эффективность рыночных предприятий, нежели государственных предприятий. В полной мере это относится и к работам, выполняемым непосредственно сотрудниками ведомств. То есть – с точностью наоборот: исследования показывают, что рынок выполняет любые работы более качественно и более дешево, нежели государство. Следовательно, приводимый аргумент не имеет под собой никаких оснований, кроме личной веры его приводящего. А отдельные примеры можно приводить до бесконечности с каждой стороны.
Государственный орган выдает объективную нейтральную информацию, а рыночные организации выдают необъективную информацию.
Ответ на этот вопрос пересекается с предыдущим пунктом: государственные органы подвержены коррупции не меньше, а больше рыночных организаций. Известны многочисленные случаи пристрастного отношения государственных органов к тем или иным организациям или даже отраслям. Рыночные организации, нарушившие свою объективность, вынуждены будут уйти с рынка. Государственный орган, который нарушит свою объективность в лучшем случае поменяет чиновника – и никак больше не пострадает. Нет никаких исследований, показывающих бОльшую объективность государственных исследований и оценок по сравнению с рыночными – ибо делают эти оценки одни и те же люди. Следовательно, приводимый аргумент не имеет под собой никаких оснований, кроме личной веры его приводящего. А отдельные примеры можно приводить до бесконечности с каждой стороны.
Данную функцию должны осуществлять государственные органы в силу того, что они обладают бОльшей ответственностью, нежели частные организации.
Это просто ложное заявление – что государственные органы обладают какой-то ответственностью. В случае «безответственного поведения» в государственном органе произойдет увольнение одного чиновника, только и всего. Никаких правовых или финансовых последствий для самого госоргана ошибка «безответственного» чиновника не принесет – и бюджет сохранится, и все полномочия этого госоргана. А вот ошибка сотрудника коммерческой организации может привести к потере репутации, денег, уходу организации с рынка, разорению ее. Это означает, что рыночные организации намного более ответственно относятся к своей работе. В конце концов, если рыночная организация не выполнила порученную ей работу, она не получит денег, пострадает множество людей. Если ведомство не выполнило порученную ему работу, то просто будет уволен один человек. В случае же сознательного нарушения законов конкретный виновник пострадает и в коммерческой организации, и в государственной – но это не ответственность организации, это ответственность конкретного сотрудника. Никаких исследований, показывающих бОльший процент нарушений закона со стороны сотрудников частных организаций, нежели государственных организацией, не существует. 
Условно-избыточные функции (спец.значок)
Регулярно приводится также следующий аргумент:
Передача функций рынку невозможна, ибо пока нет рыночных институтов, которые способны выполнять эту функцию. Нужно подождать, пока не появятся достаточное число рыночных институтов.
Это намеренное формулирование парадокса, фиксирующее статус-кво на неопределенное время: пока государство будет выполнять какую-то функцию (например, выполняя работу аналитического агентства в какой-то отрасли), причем бесплатно поставляя ее результаты, ни о каком рынке, ни о каком конкурировании частного сектора с государством нельзя и говорить. Рыночные институты в данном потенциальном секторе рынка не появятся никогда, пока государство будет продолжать подобное поведение. Следовательно – сначала нужно упразднить функцию, а потом (практически немедленно) появится значительно число рыночных институтов:
•	Прежде всего этот рыночный институт могут сформировать те кадры, которые сегодня в ведомствах выполняют работу по обсуждаемой функции. В день исчезновения этой функции появится либо новое предприятие, либо новый отдел какого-либо существующего предприятия или института, или ассоциации, способный выполнять эту функцию в силу наличия в нем тех же работников, которые выполняли эту функцию в ведомстве.
•	Нельзя недооценивать гибкость рынка. Чтобы госорган начал выполнять какую-либо новую функцию требуются месяцы, чтобы частное предприятие смогло предложить новую услугу рынку требуются дни: скорость реакции предпринимателей на возникающие потребности 
•	Если выяснится, что нет спроса на подобную рыночную услугу, чтобы ее производство было рентабельным при предлагаемых ценах, то это означает, что такая услуга (бывшая функция госуправления) просто недостаточно нужна.
Тем не менее, под давлением заинтересованных ведомств Рабочая группа своим Протоколом №4 от 12 сентября 2003г. решила: «4.2. признать целесообразность временного сохранения за государством отдельных регулирующих функций вследствие неразвитости рыночной инфраструктуры в течение переходного периода. Экспертной группе отмечать в итоговой таблице данные функции особым значком».
Такие функции называются УсловноИзбыточнымиФункциями, а значок (согласно обсуждению, прошедшему на РабочейСессии 12 сентября 2003г.) должен содержать четкий критерий определения срока окончания переходного периода, когда эту функцию нужно будет перевести из УсловноИзбыточных просто в избыточные – и упразднить.
Осуществляется ли данная функция реально на сегодняшний день.
Если на сегодняшний день функция реально не осуществляется, то она не является такой уж необходимой и ее можно смело объявить избыточной.
Закреплена ли функция в Конституции РФ
Некоторые функции непосредственно закреплены Конституцией РФ, их нельзя объявлять избыточными. Для всех остальных функций принимается «презумпция избыточности», ибо они попадают, как правило, в функции, попадающие в пункт «иное» соответствующих перечней, упоминаемых Конституцией (прежде всего в перечне функций Правительства в ст.114).
Нужно особое внимание обратить, что закрепление функций является буквальным: т.е. нельзя считать закреплением функций декларацию в Конституции каких-либо прав граждан. Даже если обсуждаемая функция направлена прямо или косвенно на обеспечение конституционных прав граждан, нельзя считать ее именно закрепленной конституцией – ибо обеспечение прав граждан может проводиться самыми разными средствами, и отнюдь не все из этих средств могут предусматривать наличие обсуждаемой функции.
Вообще, спекуляции на связи обсуждаемой функции с теми или иными разделами Конституции являются чаще всего именно спекуляциями, если функция не закреплена в Конституции непосредственно.
Обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти (прицип субсидиарности)
Все местные особенности могут и должны быть учтены на уровне местного самоуправления. Наиболее выгодным для общества является следование принципу субсидиарности.
Фундаментальный принцип субсидиарности появился ещё в средние века для первых общественных организаций – церковных общин. Он предполагает защиту более мелких социальных групп, совмещённую с помощью им со стороны более крупных в случае необходимости. В более современной формулировке принцип субсидиарности гласит: "Было бы несправедливо и одновременно очень досадно нарушить социальный порядок, если забрать у объединений низшего порядка функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более обширной группе более высокого ранга" (по энциклике Quadragesimo Anno папы Пия ХI от 15 мая 1931). Несмотря на церковное происхождение, именно этот принцип положен в основу разделения полномочий между Европейским Сообществом и государствами-членами, а также рекомендован как основной принцип определения прав регионов и муниципий в составе государства.
Следование принципу субсидиарности позволяет в конечном счёте экономить общественные ресурсы, возлагая издержки регулирования и хозяйствования на плечи тех, кто получает плоды от обсуждаемой деятельности и может оценить баланс выгод и издержек от принятых решений.
Разбор нарушений процедур и правил, установленных федеральным законодательством, нарушений местной властью собственных законов, а также применение санкций к нарушителям, должны осуществляться в рамках общей правовой процедуры, для чего существуют органы внутренних дел, прокуратура и суды.
Есть ли конфликт в ИсходнойФункции от совмещения властных (правоустанавливающих и правоприменительных) функций и хозяйствованием?
Хозяйствующая власть – это очевидный конфликт интересов, ибо с властными ресурсами невозможна рыночная конкуренция (т.е. ограничивается тем самым свобода экономической деятельности). Этот конфликт может проходить не только внутри одного ведомства, но и в целом в государстве (так, господдержка каких-либо предприятий одной отрасли ведет к изменениям в условиях конкуренции смежных отраслей – например, господдержка железных дорог ограничивает экономическую свободу автомобильного транспорта, вынужденного конкурировать не столько с железными дорогами, сколько с ресурсами государства).
ИсходнаяФункция с таким конфликтом должна быть расщеплена, после чего хозяйственная УточненнаяФункция обычно признается избыточной, а правоустанавливающие и правоприменительные УточненныеФункции относятся к соответствующим группам ФункциональнойСтруктуры и там к ним заново применяются Критерии избыточности.
Есть ли конфликт в ИсходнойФункции от совмещения правоустанавливающих и правоприменительных функций?
Нельзя, чтобы какое-нибудь ведомство или его отдел выполнял роль «особой тройки», вырабатывающих правила, проверяющих их выполнение и назначающих санкции за их осуществление. Функции, совмещающие эти действия в себе, являются конфликтными и должны быть рассмотрены порознь – ИсходнаяФункция преобразована в ряд УточненныхФункций и они должны быть разнесены по разным блокам и отдельно еще раз рассмотрены на предмет соответствия Критериям Избыточности.
Не является ли функция судебной (разрешения конфликтов и споров)?
Данная функция должна быть объявлена избыточной, ибо включение ее в функции органов госуправления противоречит принципу разделения судебной и исполнительной властей, заложенному в Конституцию РФ. Функция разрешения споров должна выполняться следующими способами:
•	Рыночным распределением дефицитного ресурса (если конфликт заключается в проблеме распределения каких-либо квот или другого счетного ресурса) – проведением аукционов или регулярных биржевых торгов, организуемых самими участниками рынка;
•	Третейскими судами, если возможно применение третейской оговорки;
•	Судебной системой.
Не является ли функция избыточным вмешательством в хозяйственную деятельность рыночных субъектов – противоречит духу Конституции РФ?
Статья 114 
1. Правительство Российской Федерации: 
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; 
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; 
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; 
г) осуществляет управление федеральной собственностью; 
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; 
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; 
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. 
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. 
В настоящий момент весь основной корпус функций госуправления в области промышленной политики противоречит Конституции. Формально, следуя «букве закона», это не так. Но нарушен дух свободы, который определяет Конституция для свободной России. Свобода предпринимательства, закрепленная в Конституции ограничена накопившимся за много лет административным напором ведомств в этом вопросе. В итоге получилось так, что Правительство использует те слабости «буквы» законодательства, которые есть в Конституции. Так, известная слабость законодательства – включение в текст законодательных перечислений формулировки «и другие» пробралась в пункт ж) Статьи 114: «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Эта лазейка дает возможность Правительству развернуть любую деятельность, для которой был принят соответствующий Закон. Это последний пункт, определяющий обязанности Правительства. Можно ожидать, что работы Правительства по этому пункту были предусмотрены как способ решения срочных и временных задач, которые не могли быть известны авторам Конституции в момент ее написания, и что на решение задач, связанных с этим пунктом будет расходоваться минимальная часть правительственных ресурсов. Действительно, нельзя предполагать, что под пунктом Основного закона «и другие» замаскирован основной пункт деятельности Правительства. Но факты неопровержимо доказывают, что этот пункт стал основным – достаточно сравнить объективные показатели ресурсов, занятых в Правительстве на обеспечение этого пункта:
•	Число занятых по отношению к общему числу занятых в Правительстве:
•	Финансирование по отношению к общему финансированию Правительства:
•	Число постановлений и решений Правительства, направленных в обеспечение этого пункта к общему числу постановлений и решений Правительства:
В итоге необходимо честно признать, что существующая законодательная база сверхэксплуатирует «лазейку» Конституции, грубо тем нарушая ее дух – строго ограничить полномочия Правительства работой по достижению определенных целей, обозначенных в пунктах а) – е). Принятые после принятия Конституции и оставшиеся «в наследство» от прошлых времен законы уже не соответствуют духу Конституции, заявленным в других ее статьях – и прежде всего в статье 8, где пункт 1 гласит: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Чтобы не было разночтений, о свободе экономической деятельности говорит и статья 34, пункт 1: «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Более того, учитывая то, что экономическая (хозяйствующая) деятельность Правительства зачастую сводится к объявлению монополии и недобросовестной конкуренции с частными предпринимателями, Правительством грубо нарушается пункт 2 этой же Статьи 34: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Какие же федеральные законы, позволяющие Правительству заниматься экономической деятельностью, мы сейчас имеем? Только законы, грубо нарушающие пункт 3 статьи 55: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». 
Единственным оправданием, дающим возможность выпускать законы, ограничивающие свободу граждан заниматься той или иной экономической деятельностью в Конституции является пункт 1 Статьи 56: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Тем самым сейчас мы живем – с точки зрения Конституции – в условиях необъявленного бессрочного чрезвычайного положения.
Вместе с тем свобода экономической деятельности Правительства трактуется им самим неоправданно с конституционной точки зрения широко. Так, управление собственностью Правительством в силу пункта г) статьи 114 («осуществляет управление федеральной собственностью») ничем не должно отличаться от управления любой другой собственностью. Другими словами, этот пункт Конституции подразумевает не столько проведение экономической деятельности с использованием этой собственности (т.е. предпринимательскую и иную хозяйственную активность), а принятие решений по отдаче этой собственности в аренду, лизинг, ее продаже или покупке. Увы, владение собственностью Правительство трактует как организация различного сорта производств с использованием этой собственности.
С другой стороны, Правительство ничем не обеспечивает единство государственной политики согласно пункту в) статьи 114 (обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии). Можно, конечно, трактовать этот пункт таким образом, что для каждой перечисленной области должна существовать отдельная государственная политика, но тогда формулировка была бы «в областях», а не «в области». Более разумно было бы считать, что для перечисленных областей должна быть сформулирована действительно единая государственная политика, предусматривающая прежде всего механизмы их финансирования, не противоречащие возможность граждан заниматься в этой сфере конкурентной экономической активностью. Вместе с тем Правительство в данных сферах:
•	Имеет крайне различные государственные политики для каждой из этих областей;
•	Все эти различные политики предусматривают недобросовестность конкуренции субсидируемых государством организаций и организаций, существующих на конкурентной основе за счет экономической инициативы граждан.
Административная реформа как раз и должна исправить текущее положение дел. Функции госуправления, предполагающие вмешательство государства в свободную экономическую деятельность являются избыточными по определению.
Может ли функция быть выполнена рынком?
Как ни странно, этот критерий может подойти под подавляющее число функций госуправления – в том числе и типично «управленческих». Нельзя забывать о том, что рынок представляет собой весьма эффективный (экономисты доказывают: теоретически самый эффективный) механизм управления, не только более эффективный механизм хозяйствования, нежели государственный.
Важно обратить внимание экспертов на следующие способы применения данного критерия к конкретной УточненнойФункции:
Важны примеры, демонстрирующие саму возможность решения соответствующих задач рынком – и эти примеры могут приводиться и из опыта других стран, и из исторического опыта (так, история железных дорог Великобритании до второй мировой войны является великолепным примером, как рынок обеспечивал бурное развитие железнодорожной сети, сильно уменьшившееся после ее национализации. Это вполне может быть примером того, как рынок может выполнять функции управления железными дорогами).
С другой стороны, отсутствие подобных примеров в опыте других стран не должен играть тут определяющего значения (нельзя забывать, что передача функций управления рынку – дерегулирование – происходит активно только где-то последние двадцать лет, и Россия в этом деле идет не хуже и не лучше, чем большинство развитых стран, которые обычно приводят в пример). Нельзя иметь колониальное сознание и делать в России только то, что уже как-то сделано в «метрополии» ОЭСР. Чилийские реформы, которые еще пятнадцать лет назад служили образцом «архилиберальных», сегодня критикуются уже даже левыми политиками – настолько ушел мировой политический мейнстрим от своего собственного социалистического наследия. В то же время мировое сообщество развитых стран само вышло практически на те же рубежи, на которых оказалась Россия в области управления государством: нет никакого общего рецепта как бороться с непродуктивным ростом бюрократического аппарата, коррупцией, социальными волнениями бюджетников, вечной нехваткой собранных налогов, и многими другими типовыми бедами. 
Часть механизмов может быть в конкретных случаях предложена экспертами – например, замена функций лицензирования рыночным страхованием полной ответственности и включения обратной связи.
Никогда не нужно забывать, что приватизация деятельности возможна даже в вооруженных силах (http://www.prompolit.ru/106725) и системе обеспечения внутренней безопасности страны (http://www.prompolit.ru/114833).
Единственные функции, которые нельзя отдавать рынку – это правоустанавливающие и правоприменительные. Приватизация этих функций недопустима, ибо участники рынка, получившие монополию на эти функции будут дискриминировать вновь приходящих участников рынка, что снизит уровень конкуренции.
Может ли функция быть возложена на рыночное саморегулирование?
Основные отличия подхода административной реформы к саморегулированию
Основные отличия предлагаемого подхода от реализованных сейчас в России и тех, которые обсуждаются ведомствами, законодателями и лоббистами:
•	Четкое различие между (гос)регулированием (выполнением ФункцийГосударственногоУправления Ведомствами) и саморегулированием. Недопустимость переноса способов (гос)регулирования (требование демократичности, особой организации надзоров и контролей) на саморегулирование – поэтому недопустимость равенства подходов нормирования регулирования через «уполномоченные» организации к нормированию подходов саморегулирования. Другими словами: приватизация ФункцийГосуправления недопустима.
•	Возложение ФункцийГосуправления на рыночное самоуправление – это такой переход к саморегулированию, чтобы рынок (а не даже коллегиальное) административное решение устанавливало приемлемое соотношение между выгодами от жесткого регулирования и той ценой, которую приходится за эти выгоды платить. Например, использование частных добровольных сертификационных лабораторий вместо обязательных при ужесточении принципа возмещения ущерба через суд.

Множественность механизмов рыночного саморегулирования
К саморегулированию относят различные формы неценового регулирования вертикальных рынков (отраслей) – когда участники рынка заключают контракты, предусматривающие выполнение ограничений на их деятельность, или накладывают на себя такие ограничения в добровольном порядке.
Это нередкий случай на рынке, когда организации подчиняются не только своим владельцам:
•	Кредитные организации и страховые компании зачастую обуславливают выдачу кредита или страхового полиса выполнением их ограничивающих требований;
•	Организации, вступая в члены саморегулируемой организации, принимают ее требования;
•	Франчайзи, заключая договор с франчайзором обязуются выполнять его требования;
•	Организации, декларировавшие для своих процессов, услуг или продуктов следование каким-то открытым стандартам в одностороннем порядке обязуются следовать этим стандартам.
Тем самым в саморегулировании существуют те же составляющие, что и в регулировании:
•	Выработка требований;
•	Надзор и контроль за их выполнением;
•	Санкции за невыполнение.
Важно помнить, что в случае саморегулирования организации накладывают на себя ограничения добровольно, по контракту. Поэтому институционально саморегулирование устроено совершенно иначе, нежели регулирование: невозможно злоупотребить властью при саморегулировании – поставщики некачественных услуг саморегулирования (некачественных требований, некачественного надзора и контроля, неадекватных санкций) быстро потеряют клиентов на свои «услуги саморегулирования» и разорятся. 
Этого не может произойти с государственным регулятором, ибо от его услуг нельзя отказаться, они осуществляются в силу закона, а не в силу контракта. К тому же доход государственного регулятора не зависит от качества предоставляемых им услуг. Популярный миф об «особой ответственности чиновников» -- не более чем миф. Поэтому взаимодействие Ведомств и граждан и организаций на «вверенном участке» должно содержать встроенные механизмы защиты от злоупотреблений чиновников – еще на уровне определения ФункцийГосрегулирования.
О появлении какого-то значимого уровня саморегулирования в отраслях можно говорить только после значительного их дерегулирования, после того, как появляется конкуренция и кооперация участников рынка и необходимость ее нормировать. В условиях государственного регулирования большинство аспектов поведения предприятий по выпуску товаров и услуг определяются прихотями государственного регулятора (или даже целого их ряда), поэтому эффект от саморегулирования будет минимален. Действительно, зачем связанному государством по рукам и ногам предприятию накладывать на себя дополнительные узы? Но если эти предприятия освободить, то у них появятся стимулы ограничивать свое поведение и нормировать конкуренцию (не только из маркетинговых соображений, но и из соображений избегания ответственности за причинение ущерба жизни и здоровью граждан).

Сращивание бизнеса и государства: теория «захвата»
Собственно, неверно говорить, что государственное регулирование не является в какой-то мере и саморегулированием: согласно теории «захвата», предложенной школой общественного выбора, обсуждающей политические процессы в экономике, крупнейшие участники рынка сильно заинтересованы в наличии регулятора, представляющего именно их интересы. Поэтому крупнейшие игроки отрасли постепенно комплектуют штат регулирующего органа «своими» кадрами (так называемая «политика вращающихся дверей» – один чиновник приходит из корпорации на работу в регулирующий орган, а другой в тот же момент уходит на работу в какую-нибудь крупную корпорацию регулируемой отрасли). Через некоторое время после создания отраслевого регулятора он неизбежно начинает придерживаться следующей политики:
•	Принимает интересы своей отрасли, как свои родные, а интересы общества как целого (в том числе потребителей, поставщиков, конкурентов из других отраслей) преуменьшает.
•	Защищает свою отрасль от конкурентов из других отраслей и других регуляторов. Например, Банк России борется за участие банков в рынке ценных бумаг, а ФКЦБ требует для своих инвестиционных банков возможности проводить некоторые типы банковских операций; министерство транспорта борется с МПС и трубопроводами – и так далее, примерам несть числа.
•	Под давлением крупнейших игроков рынка существенно поднимает входные барьеры в отрасль, при этом большим отраслевым компаниям от этого ничего не делается, а у их конкурентов – маленьких и региональных компаний – возникают большие проблемы.
•	Вводит несколько уровней регулирования (например, кроме лицензирования предприятий вводит принудительное лицензирование специалистов, как это произошло на рынке ценных бумаг).
Все это сильно усугубляется, когда (гос)регулятором оказывается организация, состоящая из представителей самой отрасли – тогда под вывеской (уполномоченное государством) «саморегулирование» могут скрываться вполне цеховые практики, восходящие к средневековым гильдиям:
•	обязательный и единственный «отраслевой комсомол», задирающий входные барьеры и тем ограничивающий конкуренцию (классический вариант СРО, уполномоченный государством – далее «уполномоченная» СРО, УСРО).
•	Ценовый картель, ограничивающий конкуренцию (на госуровне это организации типа ОПЕК или ВТО). По счастью, подобного сорта ограничения не слишком выполнимы.
•	Лоббистская организация, пытающаяся законодательно поднять входные барьеры или искусственно определить границы отрасли, и тем ограничивающая конкуренцию (professional association);
•	Лоббистская организация, стремящаяся нарисовать радужные перспективы своей отрасли, и использовать это для привлечения в отрасль капитала (trade association).
Вместе с тем у саморегулирования и государственного управления (госрегулирования) есть существенное достоинство: они вырабатывают и внедряют отраслевые стандарты взаимодействия, в конечном итоге ведущие к уменьшению отраслевых транзакционных (на нахождение партнеров по сделкам и обеспечение контрактов) и производственных издержек. 
Но и в вопросе создания стандартов возможны «перегибы»: при отсутствии конкуренции в организациях саморегулирования будет отсутствовать и конкуренция в вырабатываемых стандартах, что быстро приведет к неэффективности этих стандартов (а связь стандартов с эффективностью применяемых технологий можно легко продемонстрировать на примере любой отрасли – и ошибка в выборе стандарта любым регуляторам не должна приводить к технологической стагнации в отрасли в целом).
Теория «захвата» хорошо объясняет, почему невозможно проводить реформу отрасли «изнутри» ее: госрегулятор и регулируемые – это «как муж и жена», они все вышли из одной отраслевой «тусовки». Снаружи они выглядят как непрерывно спорящие и отстаивающие каждый свои интересы, но на любое вмешательство в их внутренние дела отвечают совместным отпором. Принципиальная критика институционального устройства отраслевого регулирования никогда не найдет понимания у сообщества регулируемых бизнесов – и тем более не будет поддержана регулятором. Предлагаемые изнутри отрасли реформы обычно сводятся к мелкому косметическому ремонту законодательства, заканчивающемуся в итоге резким усилением возможностей регулятора – против чего представители отраслевых бизнесов часто и не возражают: многие из них имеют своих неформальных представителей в чиновничьих креслах.

Регулирование через УСРО
Нельзя говорить, что наличие на рынке СРО обязательно является саморегулированием. В тех случаях, когда одна (или даже несколько «избранных», но тщательно разведенных по сферам влияния на рынке СРО) уполномочены государством на выполнение регуляторных функций, речь должна идти о регулировании, а не о рыночном саморегулировании. Легко распознать такую ситуацию: государство определяет на рынке только одну саморегулируемую организацию (даже если законодательство разрешает их иметь несколько – например, выдавая лицензию только одной из них, или давая существенные привилегии членам только одной из них), членство в которой так или иначе оказывается обязательным для участников рынка (либо из-за необходимости получить привилегии, чтобы успешно конкурировать с другими предприятиями, тоже получившими подобные привилегии, либо просто в силу прямого запрета поступать иным образом).
Государству выгодно регулировать бизнесы через «уполномоченные» им СРО:
•	Чиновники на практике имеют тот же уровень контроля, что и без УСРО. УСРО, как правило, выступает не более чем марионеткой в руках отраслевого регулятора.
•	Чиновники получают дополнительный бюджет на надзор и контроль в отрасли – бюджет, составленный из членских взносов участников подобной «обязательной» СРО.
•	При любых происшествиях/скандалах чиновники могут списать их не на свои недосмотры («неэффективное регулирование»), а на «плохое саморегулирование»
•	Можно организовывать различные санкции для участников рынка, но они будут проводиться не руками регулятора, а руками как бы самих участников рынка – через вынужденную подчиняться регулятору УСРО.
Институт регулирования через УСРО устроен почти так же, как и институт государства (в котором есть правительство, партии, гражданское общество и т.д.). Но саморегулируемая отрасль меньшего масштаба, чем все государство поэтому цена совершаемых органами саморегулирования управленческих ошибок относительно меньше, к тому же профессиональных решений принимается несколько больше (все-таки большинство чиновников саморегулятора являются профессионалами в своей отрасли, в отличие от чиновников государства, которые зачастую не являются профессионалами в сфере их ответственности). И нужно помнить: даже плохое саморегулирование лучше государственного регулирования: отраслевого «пахана» все-таки свергнуть легче, чем данного государством отраслевого «диктатора».
Лоббирование картельных соглашений со стороны крупнейших участников рынка достигает такой силы, что конкуренция в отраслях, где вводится регулирование государством через «избранную» СРО (не путать с реальным саморегулированием) может быть существенно ограничена. 
Классическое исследование Friedman и Kuznets еще в 1945 году показало, что в Америке 1929-1936г.г. рента на профессиональные сервисы (типа бухгалтеров, брокеров, медиков, юристов) достигала 15-110% в силу ограничения поставки сервиса, вызванного освященного государством саморегулирования данных профессий. 
Поэтому многие теоретики-экономисты уделяют большое внимание альтернативам такого регулирования через УСРО, поскольку рыночное саморегулирование вполне возможно и без «уполномоченных СРО», а самоограничения участников рынка будут вводиться под воздействием вполне рыночных сил, а не под принуждением со стороны государства:
•	Принуждение только к раскрытию информации дает стимул к использованию лучших стандартов и практик
•	Независимые рейтинговые агентства показывают лучшие и худшие фирмы и продукты, заставляя отрасль непрерывно улучшать качество своей работы
•	Конкуренты (как из своей отрасли, так и из соседних отраслей) бдительно следят за нарушением общерыночного законодательства и за качеством продукции, не забывая рассказать общественности о всех промахах своих коллег по бизнесу

Провайдеры и их регулирование (регулирование сетей)
Есть также особое понимание саморегулирования: это регулирование в области стандартов отношений между провайдерами. Каждый провайдер при этом представляет собой всю отрасль и поэтому связан контрактами с другими провайдерами в инфраструктуру (network). Провайдерская инфраструктура при этом обеспечивает повсеместность сервиса через образовавшуюся сеть. Так, 
•	интернет-провайдеры предоставляют потребителю доступ ко всему интернету, а не только к оборудованию данного провайдера, 
•	почта предоставляет доступ к доставке небольших грузов во все почтовые отделения по всей стране (и даже по всем странам)
•	страховая компания предоставляет доступ к перестраховочному ковру;
•	банк предоставляет доступ к рынку кредитов;
•	брокерская фирма предоставляет доступ к рынку ценных бумаг и депозитарной инфраструктуре;
•	и т.д.
В провайдерских структурах саморегулирование относится прежде всего к вопросам образования сети, оно прежде всего определяет вопросы, ведущие к низким транзакционным издержкам по становлению сети:
•	Технические стандарты и типовые процедуры на осуществление взаимодействия между участниками провайдерской инфраструктуры;
•	Типовые договора о разделении выгод, рисков и ответственности между участвующими провайдерами;
•	Средства наказания провайдеров-участников, нарушающих контракты и общепринятые в данной сети бизнес-практики путем организации им бойкота (отказа в пользовании инфраструктурой).
Как правило, дальше участники сети ставят вопросы поднятия надежности функционирования сети. Все быстро соглашаются, что мошенникам и обманщикам не место на рынке, и здесь саморегулирование будет успешным. Затем группа компаний начинает лоббировать защиту сети от каких-нибудь операторов с неочевидным для всех изъяном («рыжих», часто в этой роли выступают агрессивные молодые и маленькие региональные компании, рвущиеся на центральные рынки). После того, как это очевидным образом проваливается (или приводит к де-факто распаду сети на две подсети – допускающие «рыжих» и не допускающие их), антирыжисты начинают поиск диктатора, обеспечивающего крупным игрокам надлежащую защиту от «рыжих». Очень часто это выражается в лоббировании уполномоченности со стороны государства такому вначале «самозванному» регулятору, и затем прижатие «рыжих» уже всей силой государственной машины. 
Иногда крупнейшие участники рынка добиваются в подобных случаях «отраслевого раскола» по важным для них вопросам, и даже введения государственного регулирования в отрасли (один из последних скандальных случаев – это обращение организации инфраструктуры интернет-имен ICANN к государству (США) с просьбой обеспечить госрегулирование, чем были возмущены многие участники рынка).
Важно отметить, что ценность сетей обычно во множественности их узлов. А число узлов сети определяется в том числе и жесткостью соблюдения стандартов сети. При возникновении параллельных стандартов число узлов каждой из альтернативных провайдерских сетей падает – отсюда неизбежные попытки задушить стандарт-конкурент, а с ним и поддерживающего его регулятора. Это означает, что конкуренция регуляторов на провайдерских рынках будет всегда (ибо всегда будет конкуренция технических стандартов), и будет всегда жесткой, с максимальными попытками каждого из регуляторов привлечь на свою сторону государство.

Тренд к подавлению рыночной инициативы в УСРО
Акцент в прорвавшейся к «государственной уполномоченности» инфраструктурной саморегулируемой организации сразу меняется с провозглашаемой цели «улучшить разработку стандартов и правил» на цель «подавить всех отступников и еретиков». Представьте руководителя организации, получающей от своих членов по рублю на их битье дубинкой по голове, и по рублю на оказание им помощи, обмена опытом, разработки стандартов, исследования рынка, лоббирование интересов у регулятора и т.д. Конечно, участники рынка обнаружат, что они получают на два рубля удары по голове (манифестируется, как "влияние саморегулируемой организации растет"), и почти не получают уставных сервисов – стандартов, исследований, действенного лоббирования внешних регуляторов по защите своего рынка и т.д.. 
Нет, конечно, речь не идет о прямом перенаправлении финансовых потоков - бюджеты, контролируемые Советом такой организации, могут выглядеть вполне сбалансироваными. Конечно, все происходит значительно изящнее – просто сотрудников, которые "по должности" должны разрабатывать и сеять «разумное доброе и вечное», по фактическим затратам времени можно смело относить к дополнительным "полицейским". Ведущие разработчики, эксперты и исследователи такого саморегулятора не вылезают из проверок. Даже главные "лоббисты", которые должны корректировать мнение государства по тем или иным вопросам, тоже не вылезают из проверок, разборок и прочей "текучки". Сотрудники УСРО трудятся не столько по предусмотренному Советом плану, сколько по прямым указаниям начальства. А начальство в силу вполне объективных причин имеет смещенные в сторону enforcement приоритеты.
Государство обычно негласно одобряет этот процесс –  и тщательно следит за осуществлением функции enforcement. Уставы УСРО настроены на выполнение именно этой функции, и выполнение этой функции порождает максимальное количество проблем и скандалов. Да и члены УСРО скорее склонны простить недопоставку новых и эффективных стандартов, чем некачественный enforcement. Поэтому почти все доступные ресурсы автоматически перенаправляются из бюджетов разработки «разумного, нового, вечного» в бюджет enforcement. 
А недопоставленное разумное, доброе и вечное при таком раскладе разрабатывается экспертами государства и спускается на якобы саморегулируемый рынок "сверху" под аккомпанемент чиновничьих причитаний про "отсутствие рыночной инициативы". 
Хочется особо подчеркнуть, что такое положение дел абсолютно не зависит от отрасли, конкретной личности руководителя организации, или от личностей других линейных руководителей. Просто сложившееся институциональное устройство регулирования через УСРО почти автоматически приводит к подобным проблемам. Строй (набор институтов власти) всегда определяет поведение людей, а не наоборот. Так, при самом плохом парламенте жизнь в стране обычно лучше, чем при самом хорошем диктаторе. А число товаров на полках при плохом капитализме всегда больше, чем при хорошем социализме. А суд присяжных качественнее, чем суд Линча.
Фактически во всех саморегулируемых организациях, известных в России, бюджеты на «разумное, доброе, вечное» типа разработки новых стандартов тратятся на проверки и правопринуждение. НАУФОР и ПАРТАД, например, просто посылают сотрудников отделов по разработке рыночных стандартов на проверки в подотчетные организации. Поэтому на бумаге такая организация выглядит безобидной овечкой по стандартизации рынка, а на практике – это регулировочный волк, непрерывно пугающий стадо своих членов в интересах крупнейших организаций и государства.

Финансирование разработки требований при саморегулировании
Финансирование функции разработки требований и стандартов и enforcement имеет разную природу и должно организовываться по-разному.
Участники рынка предпочитают считать enforcement выработанных ими самими требований «осознанной необходимостью», и готовы платить за это некоторую разумную сумму, рассматривая ее как абонемент, своеобразный налог. При этом собственно само насилие не стоит дополнительных денег: в случае обнаружения нарушения контракта в рыночном саморегулировании вполне можно использовать судебную систему (третейский суд, например) для задействования государственной машины принуждения.
А вот за разработку стандартов и требований участники рынка часто не готовы платить общий «налог». Ведь заранее неизвестно, какой объем требований и стандартов им потребуется, какие ресурсы будут задействованы на их разработку.
Разработка требований и стандартов с точки зрения предпринимателей больше похожа на «традиционную» консультационную услугу, чем собственно услуга по надзору, контролю и правопринуждению. Кроме того, участники рынка с гораздо большей охотой готовы оплачивать только разработку тех требований и стандартов, в которых они заинтересованы более всего. Именно так, например, и устроена SIA (Securities Industry Association, Ассоциация ценнобумажной отрасли, trade association) в отличие от типичной «принуждающей» СРО NASD (National Association of Securities Dealers, Национальной ассоциации дилеров ценных бумаг, self-regulated accociation). Внутри эта SIA представляет из себя множество отдельных организаций по стандартизации под одной крышей. SIA состоит из множества комитетов, имеющих свои выборные органы, финансирование (отдельные членские взносы), общие собрания, местные представительства, сотрудников и т.д. Участники рынка прекрасно понимают, что социализм (централизованное перераспределение разнородных ресурсов - в финансовой или иной форме - по текущим приоритетам руководителя организации) обычно на рынке неуместен. Поэтому участники рынка хотели бы получить более полный контроль над тем, как тратятся их членские взносы. Желательно, чтобы участник рынка мог отдельно финансировать каждую разработку отдельного набора требований или стандартов. Тогда автоматически (рыночно) на наиболее важные разработки будет потрачено больше ресурсов, и они будут выполнены более быстро и с более высоким качеством. 
Более того, заинтересованные в качественной разработке требований и стандартов участниками рынка могли бы быть не только непосредственные участники данного потребительского рынка, но и все те организации, которые заинтересованы в его функционировании – разработчики программного обеспечения, консультационные фирмы, другие общественные организации, особо заинтересованные государственные органы и т.д. 

Зависимость качества требований и стандартов от используемых механизмов и протоколов их разработки
В создавшейся обстановке, когда ресурсы на исследования и разработки обязательных требований выделяются ведомствами по «остаточному принципу» (то, что остается от собственно надзора, контроля и правопринуждения), результирующие требования получаются крайне низкого качества. И не только по причине нехватки ресурсов, но и по причине отсутствия процедуры (протокола) получения приемлемых результатов. Лоббирования во время разработки требований происходит много, а качественных результатов получается мало. Получаемые тексты законодательных норм удивительно эклектичны, противоречивы, трудны в применении на практике – но зато удовлетворяют различным политическим и даже юридическим критериям.
Традиционно разработка требований и стандартов проходит в форме «Комитетов» и «Рабочих групп», в которых принимают участие самые разные по квалификации, но обычно крайне занятые люди. Эта технология (вернее, отсутствие всякой технологии) разработки сейчас наличествует и в государственных регуляторах, и в УСРО – и в том числе копируется различными trade associations участников рынка. Единственный элемент «технологии» обеспечения качества – ряд виз, которые ставят не самые профессиональные в обсуждаемых вопросах позиционеры.
Прежде всего, нет «рыночной» (каким-то образом демократической – саморегулирование!) гарантии в том, что в обсуждениях принимали участие действительно заинтересованные и компетентные люди, и эти люди могли повлиять на процесс. Недостаточно просто объявить участие в рабочих группах для всех желающих - должна существовать как система отбора для участия только действительно заинтересованных лиц, так и систематическая и формальная процедура учета мнений всех заинтересованных лиц, не замедляющая общие сроки разработки стандартов.
Нужно также учитывать, что любое требование (стандарт, правило, законопроект) – это не столько политический, сколько технический документ, и он требует содержательного проектирования и разработки (спецификации, фиксации формулировок, исследований, поиска в литературе, иногда даже проведения экспериментов, пробных реализаций). Технические и содержательные вопросы не должны решаться коллективно или, тем более, голосованием. Тут важнее обеспечение единства архитектуры, преемственности терминологии и т.д. – то, что отличает качественные разработки требований, стандартов, правил и законов от некачественных.
Сейчас разработка обязательных после их принятия норм рыночной жизни происходит в основном в форме "обсуждений" и привлечения почти случайных человеческих ресурсов "на общественных началах". Обычно один из участников группы добровольно "обещает" проработать тот или иной пункт к такому-то сроку. Ответственность за результаты он при этом не несет, ибо все понимают, что работа бесплатна. Не существует систематической процедуры выделения каких-то ресурсов на подразумевающие соблюдение жестких сроков и высокое качество разработки силами штатных сотрудников СРО и привлеченных оплачиваемых внешних экспертов, Обсуждение же на рабочих группах результатов подобных разработок должно носить характер "мозгового штурма" для генерации идей по разрешению найденных проблем, а также проведения проверочных просмотров, а не коллективных усилий по генерации объемистых текстов. 
Кроме того, сегодняшний процесс не позволяет планировать сроки выпуска документов - поскольку никогда не ясны ресурсы, которые можно будет задействовать в работе, и заранее неясна процедура согласований. 

Рынок: лучший регулятор для саморегуляторов
Лучший регулятор в мире – это свободный (конкурентный) рынок, поэтому единственным средством противостоять опасности самозарегулирования отрасли является конкуренция регулирующих организаций. Этот способ организации регулирования иначе известен как «контрактная юрисдикция». Каждый участник рынка волен сам себе выбрать на нем конкурирующего за своих «подданных» регулятора или нескольких, и связать себя с ними добровольным контрактом. Ключевым тут является слово «добровольным» -- обычно государственное регулирование или государственное саморегулирование не предполагают никакой добровольности в выборе регулятора.
В таком случае каждый поставщик сервиса регулирования предлагает рынку свои способы и процедуры выработки и коррекции стандартов и требований, свою инфраструктуру и назначает свою цену за сервисы. Участник рынка выбирает регулятора и связывает себя с ним контрактом. В случае нарушения контракта работает третейский суд, а далее вступает в действие государственная машина принуждения.
Собственно, во многих случаях не соблюдающие рыночные стандарты и требования наказывают себя сами, если рынок считает стандарты правильными, а предлагающиеся отклонения от стандарта неправильными. С другой стороны, вполне хватает общегражданских механизмов ответственности для тех мошенников, которые указывают соблюдение стандарта, но на деле его не соблюдают. Никакого особого законодательства для организации подобной системы не нужно.
Важно отметить, что подобного сорта «контрактные юрисдикции» вполне возможны при одном условии: государство не будет как-то выделять ни одну из них ни для каких целей. Максимум, что возможно (в качестве промежуточной меры) – это указывать, (открытые) стандарты и требования (обычно поддерживаемые какими-то организациями), которые могут быть использованы при организации государственных закупок. Но это ни в коей мере не означает регуляторной преференции данному саморегулятору-разработчику стандартов и требований, это закупочная преференция для присоединившихся к нему участников. Если какой-либо участник такого рынка не планирует торговать свои услуги и продукты государству, он вполне может выбрать себе и другого саморегулятора на том же рынке.
А мошенничества на рынке преследуются очень просто: обманутые потребители обращаются в суды, результаты этих исков становятся гласными.
Собственно, дебаты на подобные темы проходят уже даже в «цитадели» государственного саморегулирования – в США рассматривается возможность упразднить СРО на рынке ценных бумаг, чтобы дать возможность новым электронным биржам конкурировать с архаичными биржами ценных бумаг, защищаемыми поддержанными государством СРО. Такое развитие событий подталкивается непрерывными скандалами вокруг защищенных от конкуренции СРО, значительная часть решений которых ограничивает конкуренцию на вверенных им государством рынках. Единственный способ выхода из этой щекотливой ситуации – позволить рынку регулировать себя самостоятельно, государственно обеспечивая надежную судебную защиту заключенных на нем контрактов. Тогда на рынке сформируется необходимое количество СРО, которые будут жестко конкурировать между собой за участников рынка, предлагая им различные контрактные юрисдикции по разной цене.

Новые механизмы разработки стандартов, правил и законопроектов: меньше демократии
Саморегуляторы, образующие для своих «подданых» контрактные юрисдикции могут быть организованы:
•	На полностью частных началах (коммерческая организация, вырабатывающая стандарты и обеспечивающая их выполнение). Часто такое предприятие пытается организовать свою бизнес-модель на базе объявления своих стандартов «интеллектуальной собственностью».
•	На демократических началах равного членства, права голоса и т.д. (классическая организация стандартизации с присущей всем демократическим режимам медленностью, неповоротливостью и некоторой отстраненностью от реальной жизни своих стандартов).
Промышленные консорциумы нового типа (подобные консорциуму W3C, разработавшему большинство новых интернет-стандартов), являющиеся «гибридом» первых двух типов организаций: вырабатывающие публичные стандарты путем применения частной недемократической процедуры и обеспечивающие себе самофинансирование путем обеспечения информационных преференций для участвующих организаций.
Собственно, последний тип организаций является сейчас самым перспективным направлением в развитии рыночного саморегулирования. Современные западные отраслевые консорциумы по стандартизации  (объединения правительственных организаций, некоммерческих организаций, университетов, а также конкурирующих фирм для выработки общих внутриотраслевых технологических стандартов) часто устроены именно так.
Роль такой организации – обеспечивать нейтральное по отношению к некоммерческим, научным и промышленным организациям, отраслям и ведомствам концептуальное, экспертное и административное лидерство в создании рыночных стандартов и правил (а зачастую – и модельных законопроектов).
Для ведения этой деятельности саморегулятор аккумулирует средства, получаемые от промышленных организаций, некоммерческих организаций, исследовательских институтов, аналитических агентств, спонсорских организаций, озабоченных качеством и содержанием соответствующих стандартов, правил и законопроектов.
Доход саморегулятора, больший, чем требуется для покрытия прямых и накладных его расходов, может быть потрачен на инновационные работы по развитию стандартов, правил и законодательства, либо просто пойдет организаторам в качестве прибыли – в зависимости от устава соответствующего саморегулятора.
На собранные в виде членских взносов деньги могут быть наняты дополнительные технические и содержательные сотрудники, закуплено дополнительное оборудование, оплачена аренда мест заседаний, организовано сопровождение списков рассылки и вебсайтов, что резко ускорит сроки разработок стандартов, правил и модельных законопроектов и позволит поднять их качество.
Улучшение качества законопроектных работ происходит за счет формализации отношений между сотрудниками, непосредственно ответственными за разработку текстов стандартов, правил, законопроектов и сопроводительных документов к ним и остальными эпизодическими участниками процесса (например, за счет применения формального трехстадийного процесса рассмотрения модельных законопроектов, включающего содержательные информационные голосования присоединившихся к данному саморегулятору – по примеру консорциума W3C). Еще одно преимущество – решения будут приниматься быстро. Эти решения будут являться обоснованными (informed), но не будут следствием “чисто демократической” процедуры.
Информационное голосование нужно для того, чтобы перед принятием решения главный разработчик мог узнать мнение участвующих организаций о «готовности вопроса». Данное голосование носит предварительный, информационный характер и служит скорее для прояснения позиций, нежели для принятия решения – решение принимается разработчиком, а не политически. Стандарты, правила и законопроекты должны быть хорошо сконструированы, а не представлять из себя винегрет из политических компромиссов. Так, участники могли бы голосовать о готовности формулировок соответствующего стандарта, правил или законопроекта:
•	«За» (согласен с формулировкой, считается, что пояснительная записка к проекту решения приводит достаточные мотивировки «за»)
•	«Против» (не согласен – и с обязательным приложением объяснения причин, ибо эти причины наверняка не упомянуты в пояснительной записке и тем самым доводятся до сведения главного разработчика и его команды)
•	«Нет еще» (формулировка еще не готова, окончательные переговоры еще не проведены, вопрос еще не имеет достаточного понимания, это просьба об отсрочке принятия решения – с обязательным приложением объяснения причин)
На сегодняшний день разработчики рыночных стандартов и правил, а зачастую и законопроектов практически не имеют возможности на долговременной основе привлекать к работе в конкурирующих саморегулируемых организациях значительное число независимых экспертов, аналитических агентств, исследовательские институтов, консультантов. А ведь они не только могли бы принимать участие в разработках стандартов, правил и модельных законопроектов, но они могли бы также официально спонсировать эти разработки путем уплаты членских взносов саморегулятору и временным командированием своих сотрудников в СРО для выполнения определенных работ. Им было бы выгодно делать это – потому что СРО позволила бы им иметь рыночное преимущество перед не-членами СРО с одной стороны, не теряя при этом нейтрального общественного имиджа для своей деятельности по организации рынка и законотворчеству с другой стороны. 
Достигается такой баланс общественных интересов и частных интересов членов СРО тем, что результаты работы СРО являются открытыми и бесплатными, но открываются для широкой публики только через некоторое время (1-3 месяца) после окончания разработки, чтобы члены данной СРО успели подготовить свои организации к изменившимся в результате принятия разработанных текстов проектов. Процесс работы и промежуточные результаты могут быть доступны только членам СРО. Таким образом, члены СРО будут готовы оплачивать дополнительную экспертизу, которые они получают от участия в рабочих группах, а также ускорение доступа к текстам стандартов, правил и законопроектов, которое они получают по сравнению с не-членами данной СРО.

Опыт частного надзора и контроля

Франчайзинг
Система франчайзинга является одним из самых известных видов частных систем обеспечения работы многих организаций по частным требованиям. Организация (франчайзер) заключает контракт (франшизу), с другими лицами (франчайзи). Данный контракт вменяет для осуществления франчайзи поднадзорной франчайзеру деятельности контролируемые требования собственной разработки франчайзера. Деятельность франчайзи подвергается проверкам стороны инспекции франчайзера. При выявленных нарушениях франчайзи обязан исправить все выявленные нарушения, а в случае грубых нарушений или отказа в исправлении подвергается наказанию – разрыву контракта (обычно такой контракт предусматривает в обмен на подчинение юрисдикции франчайзера передачу технологий, а также право использования торговых марок франчайзера, что существенно облегчает маркетинг).
Обычно в одной стране существуют несколько альтернативных ассоциаций франчайзи и франчайзеров, которые вырабатывают некоторые общие требования для подобных контрактов франчайзинга. Часть этих требований затем закрепляется в законодательстве.
Собственно, франчайзинга дает «чистый пример» существования полностью частных контрактных юрисдикций. Франчайзер крайне заинтересован в том, чтобы бремя его контроля не было чрезмерным (или от него разбегутся все его франчайзи), с другой стороны любое нарушение требований может привести к громкому скандалу потребителей или местной общественности с одним из франчайзи, а тень ляжет на всю систему. Поэтому лучший опыт, как устраивать контрактные юрисдикции, нужно брать из этой области (включая то, как организовывать надзор и контроль в мультинациональных корпорациях).

Аудит (и опыт с Enron)
Другой пример надзорной деятельности – это специализированные надзорные организации, которые специализируются на проверках. Нужно сказать, что факты коррупции в этих организациях встречаются не реже и не чаще, чем коррупции в государственных надзорах. С другой стороны, «ошибки» в пользу проверяемых ничего не стоят госинспекции (страдает при этом только один из чиновников такой организации – как крайний случай), а частная инспекторская организация при этом исчезает вместе с утерей репутации. Пример Enron показывает именно такое развитие событий – один из крупнейших игроков мирового аудиторского рынка покинул его в результате скандала с аудированной им энергокомпанией.
Американское правительство предложило при этом закрепить в законодательстве, что аудиторская (надзорная) деятельность не должна при этом совмещаться с консультационной, но нам представляется такое ограничение на совмещение деятельностей неправильным. Для объяснения этого нужно прежде всего вспомнить, зачем вообще нужен аудит – ведь многие организации обращаются к дорогим услугам крупнейших аудиторов вовсе не потому, что закон формально требует наличия аудиторского заключения. Просто многим предприятиям нужны деньги, и единственный способ их получить – это подвергнуть себя внешней проверке той организации, которой доверяют инвесторы. 
Не нужно требовать от аудиторской организации исключительной деятельности. Инвесторы сами разберутся, можно ли давать деньги предприятию, прошедшему аудит в такой «вертикально-интегрированной» консалтингово-аудиторской компании. В конце концов, инвесторы рискуют своими собственными деньгами – такие правила игры на инвестиционном рынке. Но каждый инвестор, выбирая аудированное предприятие и каждое предприятие, выбирая аудитора в надежде на благосклонность инвестора, сделают свои выборы сами, а не полагаясь на закон.

Пример: Underwrites Laboratories – техническое саморегулирование
Примером одной из организаций, которая разрабатывает и широко внедряет в жизнь стандарты безопасности является вполне коммерческая Underwrites Laboratories. На очень многих продуктах можно встретить значок в виде букв UL в кругу. Это означает, что частная компания Underwrites Laboratories разработала стандарт безопасности для подобного класса изделий, а само это изделие за определенную (от сотен до нескольких тысяч долларов за каждое изделие) было подвергнуто тестам специалистами лаборатории и продемонстрировало свою безопасность (точнее – продемонстрировало соответствие стандарту безопасности, разработанному лабораторией).
Никакого госрегулирования, никакого «госстандарта», никакого принуждения – но большинство промышленных изделий развитых стран несут на себе этот значок UL (или значок немногих конкурентов UL). Участникам рынка выгодно, чтобы их продукты были безопасными, поэтому они добровольно обеспечивают их сертификацию и добровольно платят за это деньги.
Некоторые критики могут сказать, что уровень безопасности, которого требует зависящая от своих клиентов UL, может быть довольно низким. Но специалисты UL могут ответить, что он разумный, чтобы не слишком задирать цену продуктов, и не банкротить предприятия с одной стороны, и все-таки обеспечивать безопасность потребителей продукции этих предприятий с другой стороны. Просто UL в два счета вылетит с рынка добровольной сертификации (одного из подрынков рынка саморегулирования), если будет задирать планку стандартов безопасности непомерно высоко – равно как то же самое произойдет, если UL будет предлагать рынку слишком низкий уровень безопасности в своих стандартах. Поэтому UL разрабатывает стандарты ровно такими, какие нужны рынку – то есть приемлемые как для потребителей продукции (желающих иметь самые безопасные продукты) так и для поставщиков (желающих снизить свои издержки на производство продуктов с повышенной безопасностью). Любое отклонение от «золотой середины» будет означать катастрофу для UL. Любой государственный регулятор обычно полностью свободен от любой ответственности за неадекватность своих стандартов. Только рынок заставляет делать стандарты безопасности сбалансированными.
К тому же любой бы государственный регулятор просто не смог бы обеспечить коммерческой эффективности для такого процесса, чтобы держать его самофинансирование. Любая неэффективность фирмы немедленно приведет к появлению более эффективных конкурентов, поэтому UL буквально вынуждена держать процесс разработки стандартов и тестирования максимально дешевым, но качественным. Госрегулятор сумел бы обосновать любую смету – ибо он не боялся бы конкурентов.
UL отвечает не только за разработку стандартов, но и за собственно тестирование (в частности, UL может оттестировать продукт на соответствие и внешним стандартам, например, государственным). Понятно, что UL более ответствена за адекватность тестирования, чем любое госведомство – ибо за неверные результаты тестирования отвечает деньгами, а госведомство за то же самое отвечает непонятно чем. 
Underwriters Laboratories была образована в 1894 году и сейчас в ней работают более 4 тысяч ученых, исследователей и инженеров. В 1995 году фирма протестировала добровольно представленные ей 80 000 продуктов 16.5 тысяч типов. Это и есть саморегулирование в действии.
Интересно также и то, что Underwriters Laboratories не сертифицирует услуги, а проверяет только продукты. Но существует множество аналогичных организаций, сертифицирующих услуги, бизнес-процессы, уровни безопасности и надежности и т.д. (один из самых известных случаев – сертификация стандартов серии 9000 по обеспечению качества производственными процессами).
Не превышает ли общее регуляторное бремя (издержки осуществления функции ведомством плюс издержки регулируемых на удовлетворение требований регулятора) реальную выгоду от реализации функции?
Типичной ошибкой Ведомств в их аргументации является расчет регуляторного бремени только в части издержек самого регулятора. Обязательно нужно считать полное регуляторное бремя – включая издержки регулируемых. Так, регуляторное бремя обычной налоговой отчетности включает и зарплаты бухгалтеров, и суммы, выделяемые на их образование, и затраты на программное обеспечение поддержки бухгалтерий, и убытки от привязки бизнес-активности не к естественному рабочему ритму, а ритму сдачи налоговой отчетности -- и многое другое. Так же нужно рассматривать и все другие функции: чиновники обычно весьма слепы в оценке общей регуляторной нагрузки на регулируемых, и Эксперты должны быть весьма внимательными к этим вопросам.
Не является ли функция вспомогательной или внутренней для ведомства?
Настоящей функцией государственного управления может признаваться только та функция, выполнение которой имеет внешний управленческий (регуляторный) эффект. Наличие внутренних обеспечивающих функций лишь искажает ФункциональнуюСтруктуру. Так, никакой «анализ» не является функцией государственного управления – а функцией является то, что этот анализ поддерживает, обеспечивает (например, выработку управленческих решений, невозможную без предварительного анализа).
Не является ли функция обеспечением деятельности ведомства, а не функцией госуправления?
Собственные кадры, скрепки, архивы, помещения, обеспечение раскрытия информации – это функции обеспечения деятельности ведомства, а не функции государственного управления.
Выбор метода государственного регулирования предпринимательской деятельности
Содержание и формы государственного вмешательства
Всюду ниже «предпринимателями» мы будем называть любые частные бизнесы, независимо от их организационно-правовой формы (индивидуальный предприниматель, юридическое лицо в форме ООО, ОАО и пр., но не ГУП, МУП или учреждение) и от возможного наличия миноритарной доли государства в уставном капитале. Вмешательство государства в деятельность контролируемых государством предприятий является прерогативой собственника, необходимо лишь обеспечение цивилизованных форм такого вмешательства.
Содержание государственного вмешательства в деятельность предпринимателей определяется законодательными и подзаконными актами, принимаемыми на всех уровнях законодательной и исполнительной власти. 
Форма государственного вмешательства определяется действующими механизмами доведения государственных требований до предпринимателей, контроля за их исполнением и применения санкций к нарушителям.
Можно выделить два типа прямого государственного вмешательства в деятельность предпринимателей:
•	Ценовое регулирование, предписывающее предпринимателям заключение сделок по регулируемым ценам. Регулирование цен может иметь вид прямого установления цен (тарифов), предписания формул и правил ценообразования, установления максимальных и/или минимальных цен, осуществляемое для всех сделок, для определённых групп покупателей или групп продавцов. К ценовому регулированию относится регулирование цен продаваемой или покупаемой продукции (услуг) (цены местных монополий, минимальная оплата труда и т.п.).
•	Неценовое регулирование. Неценовое регулирование включает установление обязательных требований к предпринимателям, касающихся способов организации или ведения деятельности, технических требований к используемому оборудованию, места и времени осуществления деятельности, объёма выпуска продукции  или оказания услуг, и т.п. Важной компонентой неценового регулирования являются также контрольные и надзорные полномочия.
Кроме прямого, можно выделить и косвенное государственное регулирование, состоящее в непосредственном выходе на рынок государственных институтов как участников. Формы регулирования, относящиеся к этому типу, будут рассмотрены ниже в связи с лицензированием использования ограниченных ресурсов.
Административная реформа предполагает комплексный пересмотр подходов к:
•	Формам государственного вмешательства.
•	Содержанию требований неценового регулирования.
Общие подходы к методам регулирования
Можно сформулировать следующую практическую программу дерегулирования, состоящую в рассмотрении видов предпринимательской деятельности и выборе наилучших методов их регулирования.
Описание вида предпринимательской деятельности.
1.	Характеристика рисков, присущих данному виду деятельности (см. раздел 2.6).
2.	Выбор тех методов регулирования, применение которых способно снизить идентифицированные риски.
3.	Сравнение последствий применения пригодных для данной деятельности методов регулирования и выбор наилучшего из них (см. раздел 2.7).
Далее будут описаны методы регулирования деятельности предпринимателей, наиболее применимые для решения задач государственного неценового регулирования, а именно:
A.	Преодоления отрицательных экстерналий.
B.	Преодоление вреда, причиняемого изъянами информированности.
•	Асимметрией информации
•	Недостатком информации
•	Искажениями информации
C.	Ограничения конкуренции.
Для каждого метода будет дана краткая характеристика последствий его применения.
Возможные методы неценового регулирования разделены на три класса, в зависимости от источника  ограничения свободы предпринимателя:
•	Государственное регулирование – регулирование, источником и инструментом которого является государство.
•	Государственно-частное регулирование – регулирование, имеющее государственный источник, но частные инструменты.
•	Добровольное ограничение – регулирование, имеющее источником добрую волю регулируемых и механизмы конкуренции.
Предметом описания в трёх следующих разделах являются чистые варианты регулирования, в то время как их реальное применение всегда представляет собой комбинации методов, некоторые из которых описаны в пятом разделе. Шестой и седьмой разделы завершают описание предложенной выше программы дерегулирования.
Государственное регулирование
1. Претензионное регулирование
Претензионное регулирование– самая простая форма государственного регулирования, присутствующая в составе любого другого метода регулирования, и крайне редко встречающаяся в чистой форме. 
К претензионным методам регулирования относятся контроль и правоприменение, противопоставляемым разрешительным и уведомительным методам.
Претензионное регулирование подразумевает наличие обязательных правил, устанавливаемых для регулируемых видов деятельности государственными органами. В чистом виде претензионное регулирование не предполагает никакого предварительного разрешения или уведомления, и не подразумевает никакого вмешательства вплоть до нанесения ущерба тем интересам, защита которых подразумевается регулированием. При нанесении ущерба (или при появлении подозрений по поводу нанесения ущерба) контрольные органы проводят расследование, и, в случае подтверждения факта нанесения ущерба (или неизбежности нанесения ущерба в будущем), судебная система определяет меру ответственности, возмещение, накладывает иные санкции на виновных лиц.
Простейший пример деятельности, регулируемой эти методом – частная жизнь человека. Несмотря на потенциальную опасность для жизни, здоровья и имущества иных лиц, а также для окружающей среды и государственной безопасности, рождение и взросление человека не требует выдачи лицензии (по крайней мере, в нашем обществе и в некоторых иных). Тем не менее, человеческая жизнь регулируется множеством законов и кодексов, но никакое превентивное вмешательство не считается приемлемым, кроме как по решению суда, устанавливающему наличие (или практически неизбежное нанесение в будущем) ущерба тем интересам, на страже которых стоят эти законы.
2. Лицензирование
Характеристика лицензирования как метода неценового регулирования дана в характеристике Блока функций «Лицензирование» настоящих Регламентов.
3. Техническое регулирование
Фактически, характеристика технического регулирования как метода управления дана при рассмотрении блока функций «Лицензирование».
4. Запрет на бизнес (анти-лицензия)
Этот метод регулирования отличается от действующего порядка лицензирования не разрешительным, а уведомительным порядком начала деятельности. Регулируемый бизнес не обязан дожидаться получения лицензии, а может начать деятельность немедленно после уведомления регулирующего органа. Тем не менее обязательные требования и условия (государственное техническое регулирование) продолжают действовать в полном объёме, и регулирующий орган имеет право контроля и принуждения.
В случае выявления нарушений в деятельности предприятия его работа может быть приостановлена, до исправления нарушений. А в случае серьёзных или неоднократных нарушений бизнес (предприниматель, собственники компании) получают запрет на бизнес (анти-лицензию), запрещающую им когда либо в дальнейшем заниматься данным видом деятельности, быть собственником или руководителем предприятий в данной отрасли.
По сравнению с лицензированием запрет на бизнес не создаёт существенных препятствий для входа на рынок, не столь сильно ограничивает конкуренцию и существенно снижает степень произвола в действиях регулятора.
Тем не менее, по прочим пунктам перечня свойств лицензирования (приведенным в описании блока функций «Лицензирования» настоящих Регламентов) этот метод регулирования сравним с обыкновенным лицензированием. Для достижения целей регулирования приходится полагаться на адекватность обязательных требований.
Государственно-частное регулирование
1. Информационное регулирование
Информационное регулирование состоит из требований декларирования и раскрытия информации. При таком регулировании государство не устанавливает иных обязательных требований и условий для бизнеса, кроме требования закрытого (только для использования государственными органами) и публичного (для использования всеми желающими) раскрытия всей существенной информации о деятельности. 
Раскрытию подлежат все те стороны деятельности предпринимателя, для которых при режиме лицензирования жёстко устанавливаются обязательные требования– технические условия, процедуры и методики, технологии и компоненты товаров, финансовое состояние и т.п. Раскрытие  осуществляется в форме маркировки товаров, сдачи специальных отчётов, предоставления внутренних регламентов, депонирования оговоренных документов в ведомственные или публичные хранилища данных, где они доступны для поиска и получения авторизованным или всем заинтересованным лицам.
Права контроля и принуждения со стороны государства ограничиваются обычным гражданским и уголовным преследованием по признакам реально совершившегося нарушения чьих-либо интересов. Однако, если раскрытая информация демонстрирует значительные риски причинения вреда, судебные процедуры по иску потенциальных жертв могут заставить предпринимателя отказаться от рискованных методов и до причинения реального вреда.
Уведомление о начале деятельности при этом входит в состав раскрываемой информации, предварительного разрешения не требуется.
Данный метод регулирования основан на том, что максимальное раскрытие информации является наиболее эффективным методом преодоления вреда от изъянов информированности. Хотя потребитель или иная потенциальная жертва экстерналий  зачастую и не способен самостоятельно проанализировать весь объём раскрываемой финансовой и технической информации, ему на помощь приходят специализированные аналитические агентства и конкуренты, бдительно надзирающие друг за другом.
Раскрытие информации не предполагает денежных оценок возможного вреда интересам клиентов предпринимателя и третьих лиц и не увеличивает их материальной защищённости в случае совершившегося нарушения этих интересов, материальная ответственность ограничивается собственными средствами бизнеса.
2. Обязательное членство в СРО
Обязательное членство в саморегулируемых организациях (СРО), выдвигаемое как замена лицензии, является, в зависимости от количества допущенных на рынок СРО, либо аналогом государственного лицензирования, либо приближением к следующей модели, обязательному частному лицензированию. 
Если государственный регулятор позволяет участникам рынка создать только одну СРО, членство в ней с практической точки зрения не отличается от лицензии. Присутствуют и разрешительный порядок начала бизнеса, и свод обязательных требований, и права контроля и принуждения. Этот тип регулирования существенно снижает нагрузку на бюджет (участники сами платят своим надзирателям) и несколько снижает произвол в действиях регулятора (всё-таки даже единственная СРО отчасти управляется участниками). По сравнению с лицензированием не становится лучше ситуация с денежными оценками издержек регулирования и материальными интересами третьих лиц. Их единственной защитой остаётся адекватность применяемых СРО стандартов и требований, устанавливаемых, во-первых, при участии самих регулируемых, и, во-вторых, нерыночным образом.
Любая СРО (в особенности единственная СРО), будучи по природе своей некоммерческой, стремятся к защите интересов своих членов, членов «цеха», поднимает барьеры входа на рынок, ограничивает конкуренцию и может оказаться не склонна к поощрению инноваций, требующих вносить изменения в принятые требования и условия.
С увеличением количества признаваемых государством СРО конкуренция заставляет их улучшать качество стандартов и требований, уменьшать издержки регулирования. Легче становится и преодолеть барьеры входа на рынок. Кроме интересов участников, конкурирующие СРО начинают заботиться и об интересах их клиентов, так как членство в СРО становится своего рода «знаком качества», на который потребители товаров и услуг ориентируются при выборе.
Установление материальной ответственности СРО за действия членов возможно, и для этого есть специальные механизмы гарантийных фондов. Однако данная мера значительно усиливает «цеховую» компоненту в деятельности СРО.
3. Обязательное частное лицензирование и сертификация
Обязательное частное лицензирование и сертификация предписывают обязательное прохождение процедур, аналогичных государственным, но в конкурирующих частных компаниях (могущих носить названия сертификационных или рейтинговых агентств). Допуск на рынок самих сертификационных агентств и их регулирование могут осуществляться при этом на лицензионных (в этом случае называемых – аккредитация) или страховых (см. ниже) принципах. По схожим принципам, например, регулируется строительная отрасль в Австралии.
Государственный регулятор может предписывать набор обязательных требований, включаемых в качестве лицензионных условий в частные лицензии, или оставлять разработку стандартов и требований самим сертификационным агентствам, тем самым запуская механизм конкурентной выработки наилучших стандартов. При этом сертификационные агентства сами несут ответственность за используемые ими стандарты.
Если государственный регулятор позволяет оперировать на конкурентном рынке многим частным сертификационным агентствам, такая модель регулирования имеет все достоинства описанной выше модели обязательного членства в одной из конкурентных СРО. Однако частные сертификационные агентства работают ради прибыли, они заинтересованы не ограничивать вход на рынок, а увеличивать число своих клиентов, поэтому они лишены «цеховых» недостатков СРО. Государство может установить принцип материальной ответственности частных сертификационных агентств за действия их членов, что существенно повысит материальную защищённость клиентов и третьих лиц.
4. Обязательные конкурентные технические регламенты
При использовании обязательных государственных технических регламентов важны соответствие накладываемых ограничений целям введения регламента, а также их адекватность уровню научно-технического развития регулируемой отрасли. Единая централизованная процедура принятия регламентов государственным ведомством не удовлетворяет этим требованиям. Устоявшиеся бизнесы всегда направляют свои лоббистские усилия на создание барьеров на пути новых технологий, угрожающих их существованию. Хрестоматийными стали примеры ограничений скорости и правил использования автомобилей, вводившихся на заре автомобильной эпохи, когда законодатели и общество не знали ещё иных способов передвижения, кроме конной тяги.
Выходом из такой ситуации может стать множественность конкурентных регламентов. При таком методе регулирования государство устанавливает правила и процедуры, по которым представители какой-либо отрасли могут выступать инициаторами не просто пересмотра существующего технического регламента, а создания альтернативного варианта, регламентирующего те же вопросы, что и уже существующие регламенты, но другими методами. Такие альтернативные регламенты, пройдя установленную процедуру утверждения, вводятся в действие наравне с существующими ранее. Предприниматели в отрасли обязаны следовать одному из конкурентных регламентов, но могут сами выбрать, какому именно.
Наличие нескольких технических регламентов запускает механизм конкуренции, обеспечивающий создание и выявление регламентов, дающий необходимый обществу компромисс между предотвращением отрицательных экстерналий, инновациями и интересами предпринимателей, вводящих эти инновации.
5. Обязательное страхование 
Страхование, как метод  регулирования, лишено многих недостатков, присущих другим методам. Страхования предполагает наличие денежных оценок издержек регулирования (страховой премии) и денежных оценок возможного ущерба (страховой суммы). При допуске к страхованию конкурирующих страховщиков эти денежные оценки начинают определяться на конкурентном рынке.
Как метод регулирования, страхование позволяет найти баланс между мерами, направленными на предотвращением ущерба, и мерами, направленными на компенсацию уже причинённого ущерба. Никакое регулирование не может полностью исключить экстерналий и риска причинения вреда, поэтому и важна возможность обеспечить получения адекватной компенсации.
Изъяны информированности являются неотъемлемой чертой страхования, и страхование как рыночный институт ориентированно именно на борьбу с изъянами информированности. Неустранимый недостаток информации, присущий многим видам деятельности, лежит в основе фундаментального для страхования понятия «случайности» страхового события (Ю. Б. Фогельсон,  «Введение в страховое право», Москва, Юристъ, 2001). 
В то же время неизбежная асимметрия информации между участниками страховых отношений породила специальный рыночный институт сюрвейеров, специалистов по анализу и оценке рисков.
Обязательность страхового полиса, как и лицензии, делает вход на рынок для участников разрешительным. Требования и условия на деятельность накладываются страховщиками как условие страхования, также страховщик приобретает инструменты контроля и принуждения по отношению к страхователю. Страхование создаёт для предпринимателей систему стимулов к управлению рисками, аналогичную системе стимулов лицензирования, но конкурентный рынок страхования обеспечивает адекватность формируемых требований и условий деятельности. Частные стандарты будут конкурировать между собой (в рамках конкуренции страховщиков), что приведёт к улучшению стандартов. Частные механизмы создания стандартов быстрее реагируют на изменения технологий и научные открытия, поэтому нововведения, направленные на снижение рисков, будут внедряться гораздо быстрее, чем в условиях государственного лицензирования. 
Будучи заинтересованы в клиентах, страховщики не будут склонны ограничивать вход на рынок из «цеховых соображений», в то же время их неизбежная ответственность за действия застрахованных не позволит опустить барьер входа слишком низко. По тем же причинам страхование позволит найти баланс интересов в вопросе доступности товаров в широком диапазоне «цена-качество», и в вопросе вывода на рынок новых товаров и услуг.
Конкурентный рынок страхования не создаёт угрозы произвола регуляторов и коррупции. Издержки анализа рисков и надзора перекладываются с государственного бюджета на страховщиков, и переносятся ими на страхователей, причём, в отличие от СРО, страховщики не заинтересованы на этом экономить.
6. Организация рынков
Лицензированием также называется механизм, применяемый государством для распределения среди предпринимателей ограниченных ресурсов (например, лицензирование недропользования в смысле «Закона о недрах»). Следует отметить существенные отличия лицензии как обычного разрешения на осуществление деятельности, и лицензии как разрешения на осуществление деятельности с данными выделенными предпринимателю ресурсами. Лицензия на ресурсы относится к отдельному типу косвенного государственного регулирования деятельности предпринимателей, не совпадающему с  неценовым регулированием.
Те или иные ресурсы могут быть ограниченными как в силу своей физической природы (полезные ископаемые, частотные диапазоны, орбиты, воздушные коридоры, чистый воздух и  вода), так и в силу ограничений, накладываемых законодательством, принятыми стандартами, международными договорами (номерная ёмкость телефонных сетей, адресное пространство в глобальных коммуникационных сетях, уникальные наименования, торговые и сервисные марки). Государственный протекционизм, направленный на предохранение национальных или региональных рынков, или на защиту от конкуренции определённых категорий предпринимателей (например, фермеров), также может рассматриваться как создание ограниченных ресурсов (прав экспорта или импорта, прав заниматься тем или иным видом деятельности). Ещё один тип ограниченных ресурсов создают требования свободного доступа к инфраструктуре (линиям связи, электропередачи, трубопроводам и железнодорожным путям), даже находящейся в частных руках.
Приватизация (передача в частную собственность) того или иного ресурса может быть невозможна. Причины такой невозможности, как правило, имеют политическую природу (например, конституционные ограничения прав на недра, или политическое обременение уже существующей частной собственность, как в случае свободного доступа к инфраструктуре), зачастую это просто политические предубеждения. В таких случаях используются три основных механизма распределения ограниченного ресурса:
•	Административная выдача лицензии, предусматривающая прямое наделение ресурсами какой-либо компании (находящейся в государственной собственности, или имеющей лучшие лоббистские возможности).
•	Конкурсная выдача лицензии на основании множественных критериев, предусматривающая сравнение претендентов по совокупности параметров (опыт компаний, предполагаемые пути использования, обязательства по цене и доступности конечной продукции, размер отчислений в бюджет и т.п.).
•	Продажа на открытом аукционе, где единственным критерием является предложенная цена.
Из перечисленных методов только продажа на открытом аукционе позволяет достичь наилучшего для общества распределения ограниченного ресурса, позволяющего оптимизировать общественные издержки и предоставить ресурс в пользование тому субъекту, для которого он является наибольшей ценностью. Однако для достижения этой цели процесс продажи должен обладать рядом дополнительных свойств:
•	Действительная открытость механизма продажи, без выставления предварительных условий (кроме, быть может, платёжеспособности) для участников торгов.
•	Правовая определённость в покупке ресурса. Должна достигаться юридическая определённость прав и обязанностей покупателя, возможностей распоряжения и пользования, срока пользования.
•	Безусловным правом покупателя должно являться право перепродать купленный ресурс на свободном рынке, подарить или завещать его, внести в уставной капитал. При этом государство не вправе накладывать ограничений на процедуру такой продажи, предписывать структуру рынка (название метода регулирования – «организация рынков» - не должна вводить в заблуждение, роль государства состоит только в «создании» и первичной продаже товара, но отнюдь не в создании уполномоченных организаторов торговли). При этом, если первичная продажа ресурса производилась с его обременением какими-либо обязательствами, новый владелец должен приобретать не только права, но и обязанности, вытекающие из покупки ресурса. Несоблюдение наложенных обязательств должно являться основанием для изъятия ресурса как у первого покупателя, так и у последующих.
Добровольное ограничение
•	Частные стандарты 
•	Добровольная частная сертификация
•	Добровольное страхование
Комбинирование методов
Многие перечисленные выше методы регулирования в настоящее время уже используются для регулирования различных видов деятельности, причём зачастую несколько методов регулирования используются одновременно. Так, лицензирование часто дополняется обязательным страхованием (например, железнодорожные и авиаперевозки), или обязательным членством в СРО (например, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг). Элементы обязательного раскрытия информации присутствуют в большинстве видов лицензируемых деятельностей.
Более сложным комбинированным методом регулирования может являться сочетание на разных уровнях регуляторной пирамиды обязательного частного лицензирования и страхования. Частные сертификационные агентства, к одному из которых обязан обратиться предприниматель для входа на рынок, могу покупать страховую защиту, распространяющуюся на определённые аспекты деятельности их клиентов.
Ещё одним способом комбинирования методов регулирования является добровольная альтернатива. При таком комбинировании два режима регулирования не применяются одновременно, а предприниматель может сделать выбор – либо, например, обратиться за лицензией в соответствии с установленной государством процедурой, либо купить страховую защиту. При этом предприниматель обязан публично раскрывать выбранный им режим регулирования, и предоставлять клиентам для ознакомления либо лицензию, либо страховой полис.
Добровольная альтернатива при выборе регулирования ставит различные модели в условия конкуренции. Регуляторы начинают конкурировать за предпринимателей, а потребители начинают использовать при выборе «знаки качества» разных регуляторов. Тем самым для конкурирующих моделей возникает рыночная оценка как издержек регулирования, так и защищённости материальных интересов клиентов и третьих лиц. Худшая модель регулирования оказывается обречена на исчезновение и рынок позволяет найти оптимальное решение регуляторной дилеммы.
Риски видов деятельности 
Для выбора методов регулирования необходимо проанализировать характерные для каждого вида деятельности изъяны информированности, а также следующие риски непосредственного и прямого причинения вреда:
A.	Жизни или здоровью людей.
B.	Имущественным интересам.
C.	Окружающей среде.
D.	Государственной безопасности.
E.	Налоговой дисциплине.
В связи с тем, что практически для любого вида деятельности можно придумать ситуацию косвенного причинения вреда любым интересам, косвенное причинение вреда не должно рассматриваться как основание для какого-либо вмешательства в деятельность предпринимателей. Например, открытие конкурирующего производства немедленно наносит косвенный имущественный вред всем действовавшим на рынке до этого, однако это не повод отказываться от конкуренции.
При анализе рисков следует также различать безопасность и качество товаров и услуг. Наличие товаров низкого качества (не представляющих, тем не менее, непосредственной угрозы безопасности) является залогом того самого выбора для потребителей по параметрам «цена-качество», который обеспечивает максимальное удовлетворение спроса при наличии денежных ограничений.
При описании рисков непосредственного причинения вреда следует различать риск немедленного причинения вреда и риск  причинения вреда в отдалённом будущем.
Методы государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность, рассмотренные ниже (включая лицензирование) оправданны только в случае наличия риска непосредственного причинения вреда жизни и здоровью людей, а также имущественным интересам юридических и физических лиц. 
Причинение вреда окружающей среде является недопустимыми экстерналиями, заслуживающими прямого неценового регулирования, только тогда, когда оно представляет непосредственную угрозу жизни и здоровью людей или имуществу, то есть подпадает под первые две категории. Во всех остальных случаях ущерб окружающей среде является неприятной (для многих), но неизбежной платой за ведение хозяйственной деятельности, направленной в конечном итоге на поддержание существования человеческой цивилизации. Ограничения влияния человека на окружающую среду могут устанавливаться исходя из некоторых априорных ценностей (религиозных, этических, научных), но для наложения таких ограничений на предпринимательскую деятельность наилучшим образом подходит косвенное регулирование (создание рынков ограниченных политическим решением ресурсов). Контроль за нарушением таких ограничений возможен не через превентивное вмешательство лицензирующих органов, а через претензионное регулирование по факту нарушений (в котором инструментом являются правоохранительные органы и судебная система).
Вред государственной безопасности и налоговой дисциплине, подразумевающий в основном наличие преступного умысла со стороны нарушителя, также наилучшим образом минимизируется через претензионное регулирование – контроль и правоприменение, находящиеся в арсенале правоохранительных органов. Иные методы косвенного регулирования, даже самые продвинутые и комплексные, неэффективны именно из-за наличия умысла регулируемых лиц, сознательно стремящихся к нанесению вреда. Поэтому любое превентивное вмешательство, осуществляемое с целью лишить нарушителей инструментов нанесения вреда, будет наносить гораздо больший ущерб, чем альтернативные издержки, связанные с действиями преступника в отсутствии превентивного вмешательства.
Хорошим аргументом в пользу такого сравнения издержек давно пользуются сторонники права на свободное ношение оружия. Преступник, сознательно нарушающий закон, не остановится перед нарушением ещё одного запрета, и всегда будет вооружён. В то же время честный человек, лишённый возможности иметь оружие без нарушения закона, всегда будет безоружным перед вооружённым преступником.
Критерии выбора методов регулирования 
В силу вышеизложенного, для определения того, будет ли достигнут желаемый эффект от применения  различных методов регулирования, и будет ли этот эффект превосходить связанные с регулированием издержки, необходимо охарактеризовать риски конкретного вида деятельности предпринимателя по ряду критериев. Ниже критерии сформулированы в виде взаимосвязанных вопросов, позволяющих ранжировать применимые методы  регулирования и выбрать те из них, которые применимы для снижения наибольшего числа рисков в данном виде деятельности.
1.	Наличие риска причинения предпринимателем прямого вреда жизни и здоровью людей.
В соответствии с данным критерием регулируемые деятельности могут быть поделены на несущие угрозу жизни и здоровью людей, и не несущие таких рисков. 
Да, риск присутствует. Такие виды деятельности могут быть оставлены лицензируемыми, если нет иных способов управления этими рисками (см. критерии 3, 4, 6).
Нет, риск отсутствует. В таких видах деятельности лицензирование безусловно подлежит отмене или дополнению альтернативным страхованием (в зависимости от наличия иных рисков).
2.	Наличие риска причинения предпринимателем прямого вреда имущественным интересам иных лиц
В соответствии с данным критерием регулируемые деятельности могут быть поделены на несущие угрозу имущественным интересам граждан, юридических лиц, муниципальному или государственному имуществу, и не несущие таких рисков. 
Да, риск присутствует. В таких видах деятельности лицензирование подлежит дополнению альтернативным страхованием.
Нет, риск отсутствует. Если отсутствует также и риск причинения прямого вреда жизни и здоровью людей, лицензирование безусловно подлежит отмене.
3.	Возможность причинения предпринимателем вреда жизни, здоровью или имущественным интересам исключительно при наличии умысла причинить такой вред.
Да, вред может быть причинён только при наличии умысла. Такие деятельности должны регулироваться более жёсткими контрольными методами, но с гораздо меньшим превентивным вмешательством. Контроль и правоприменение являются в таких видах деятельности гораздо более эффективным способом управления рисками, чем лицензирование, даже для деятельностей, несущих угрозу жизни и здоровью. Лицензирование для них безусловно подлежит дополнению альтернативным страхованием. Например, можно признать необходимость лицензировать ядерную электростанцию, представляющую опасность в каждый момент времени своего обычного функционирования. Но лицензирование «экспонирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию» является неэффективной мерой, так как опасность представляет только нахождение оружия в руках преступника, готового к его использованию, а преступника в любом случае не остановит требование лицензии.
Нет, причинение вреда возможно и без умысла, при обычном осуществлении деятельности. При возможности причинения вреда только имущественным интересам, лицензирование подлежит дополнению альтернативным страхованием. При возможности прямого причинения вреда жизни и здоровью, такой вид деятельности могут быть оставлен лицензируемыми, если нет иных способов управления этими рисками.
4.	Наличие риска причинения предпринимателем вреда жизни, здоровью или имущественным интересам только лишь ограниченного круга лиц, вступивших с предпринимателем в добровольные контрактные отношения (клиентам).
Для выбора методов регулирования существенной является информация о том, можно ли с некоторой степенью достоверности определить круг потенциальных жертв отрицательных экстерналий, или жертвами могут стать неизвестные заранее лица. Также необходимо понимать, носят ли контрактные отношения с подверженными риску лицами добровольный характер. 
Да, вред может быть причинён только определённому кругу лиц, при этом отрасль имеет статус монополии. Клиенты отрасли, в которой государство поддерживает режим монополии, могут быть защищены более жёстким регулированием, в связи с отсутствием альтернативы. Для монопольной компании возможно сохранение лицензирования. В случае открытия отрасли новые игроки на рынке должны безусловно пользоваться правом альтернативного страхования, по аналогии с используемым в ценовом регулировании принципом «новое свободно».
Да, вред может быть причинён только определённому кругу лиц, при этом в отрасли есть конкуренция.  Государство должно ослабить вмешательство в деятельность оперирующих в такой отрасли предпринимателей, в связи с наличием конкурентного давления со стороны имеющих право выбора клиентов. Конкурентное давление является инструментом управления рисками даже при наличии рисков для жизни и здоровья. Возможно введение альтернативного страхования, а также может быть введено страхование интересов идентифицированного круга лиц, а не только ответственности предпринимателя и его сотрудников.
Нет, есть риск причинения вреда неопределённому кругу лиц. Возможно только альтернативное страхование ответственности предпринимателя и его сотрудников, если по иным критериям может быть введено альтернативное страхование..
5.	Наличие риска причинения предпринимателем вреда жизни, здоровью или имущественным интересам в отдалённом будущем.
Да, вред может быть причинён в отдалённом будущем. Те виды деятельности, в которых риск причинения вреда сохраняется в течение длительного промежутка времени, могут регулироваться более жёстко. Если нет иных методов управления рисками, и при наличии вреда для жизни и здоровья, может быть сохранено лицензирование. 
Нет, возможен контроль рисков непосредственно в процессе (или сразу после) покупки или потребления товара (услуги). Для таких видов деятельности роль превентивных методов (лицензирования) может быть существенно снижена в пользу надзора, возможно введение альтернативного страхования.
6.	Наличие у предпринимателя информации, позволяющей оценить и уменьшить риски причинения вреда жизни, здоровью или имущественным интересам.
Для наилучшей борьбы с изъянами информированности следует оценить, какие именно изъяны информированности характерны для данного вида деятельности, и кто может способствовать их преодолению. 
Да, вид деятельности характеризуется наличием асимметрии информации или угрозой искажения информации. Наличие таких изъянов информированности позволяет прибегнуть к более мягким методам регулирования (раскрытию информации и страхованию).
Нет, может быть выявлен только недостаток информации. Недостаток информации может служить поводом для жёстких форм государственного вмешательства, включая сохранение лицензирования.
Из-за необходимости учёта политических реалий, применение критериев носит не алгоритмический, а творческий характер. Упрощённый алгоритм работы по критериям может быть приведен исключительно в качестве иллюстрации:

ДА

НЕТ

НЕТ

ДА

Введение альтернативного страхования иных рисков

Введение альтернативного страхования ответственности

Ликвидация асимметрии информации или искажения информации

Конкурентное давление со стороны определённого круга лиц (клиентов)

Отмена лицензирования
?

Сохранение лицензирования
?

Иные способы управления  этим риском

Риск прямого вреда жизни и здоровью

Раскрытие информации

Контроль и правоприменение для умышленных действий

Возможен контроль рисков в процессе (или сразу после) покупки или потребления товара (услуги).

Сравнение методов регулирования
В отличие от отдельного предпринимателя, общество в целом не является сознательно действующим субъектом и не способно само сравнивать издержки. Эту работу должны выполнять люди, работающие во всех ветвях государственной власти. Прямое сравнение альтернативных издержек разных методов регулирования для общества в целом вряд ли возможно: оно потребует детального моделирования деятельности всех хозяйствующих субъектов и всех лиц, затрагиваемых экстерналиями этой деятельности. 
Для выбора между альтернативными методами регулирования предпринимательской деятельности необходимо сформировать набор критериев, позволяющих косвенно оценивать присущие тому или иному методу регулирования издержки, и выбрать вариант с минимальными издержками.
При выборе критериев следует руководствоваться не внешними признаками методов регулирования (частный или государственный регулятор, уведомительный или разрешительный порядок начала деятельности, наличие или отсутствие механизма принуждения), а непосредственно характеристиками складывающихся моделей отношений (наличие или отсутствие конкуренции, рынков и т.п.). Формируя набор критериев  следует помнить, что ни один из методов не способен полностью исключить отрицательные экстерналии или исправить изъяны информированности, что хорошо иллюстрируется следующим примером:
Сторонники лицензирования иногда готовы признать тот факт, что частное лицо имеет право обратиться к лицензированному или нелицензированному врачу по своему выбору, приняв на себя риск его некомпетентности. Однако, добавляют они, некомпетентный врач может не распознать признаки заразной болезни, что приведёт к возникновению отрицательных экстерналий в виде эпидемии, от которой пострадают  люди, не принимавшие осознанно данный риск. С другой стороны, наличие только лицензированных врачей очевидно повышает цену их услуг, и сужает выбор для пациентов. Поэтому не исключено, что заболевший заразной болезнью человек просто откажется от визита к врачу, не имея возможности получить приемлемые по цене услуги, и эпидемия станет прямым следствием лицензионной политики. Сторонники государственного вмешательства в ответ на этот довод требуют финансирования доступной для всех медицины за счёт бюджета. Не обсуждая далее эту тему, отметим лишь, что тем самым как минимум параллельно к условно-бесплатной (страховой) государственной медицине можно разрешить функционирование свободного рынка медицинских услуг, не обременённого лицензированием.
Для сравнения альтернативных методов  регулирования разных видов деятельности можно воспользоваться следующим набором критериев:
A.	Наличие барьеров для входа на рынок, ограничение конкуренции.
B.	Наличие денежных оценок для издержек регулирования, способ определения таких оценок (рыночный или нерыночный).
C.	Наличие денежных оценок возможного ущерба от предпринимательской деятельности, способ определения таких оценок (рыночный или нерыночный).
D.	Наличие и тип накладываемых на предпринимателя требований и ограничений.
E.	Наличие средств преодоления изъянов информированности.
F.	Наличие ограничений на ассортимент создаваемых товаров и услуг.
G.	Защищённость материальных интересов клиентов предпринимателя и третьих лиц.
a.	Наличие и пределы материальной ответственности регулятора.
b.	Наличие и пределы материальной ответственности предпринимателя.
H.	Защищённость материальных интересов предпринимателя (наличие и пределы материальной ответственности регулятора).
I.	Степень произвола в действиях регулятора, подконтрольность регулятора, коррупционность.
J.	Нагрузка на государственный бюджет.

Глоссарий
Административная реформа – продолжение рыночных реформ, начатых в 1991-1993г.г. и ставящих задачу дальнейшее становление конкурентной рыночной экономики в России, снятие протекционистских и административных барьеров в торговле, обеспечение свободы экономической деятельности граждан, требуемое Конституцией РФ, при одновременной минимизации и удешевлению государственного аппарата.
Принцип субсидиарности – требование минимизировать уровень власти, ответственный за принятие тех или иных решений. В соответствии с принципом субсидиарности сформирован один из КритериевИзбыточности: в федеральном ведении должны отстаться только те ФункцииГосударственногоУправления, которые принципиально не могут быть надлежащим образом исполнены на субфедеральном и муниципальных уровнях государственного управления.
Принцип разделения властей – для исполнения ФункцийГосударственногоУправления создается несколько независимых властей, избираемых одними и теми же избирателями, но по разным принципам (например, Госдума, Президент, СоветФедерации). Обычно требует не только и не столько разделения законодательных властей, сколько законодательной, исполнительной и судебной власти.
Принцип сдержек и противовесов – система, при которой ни одно ведомство не получает полной свободы в осуществлении своих функций. Возникающая конкуренция ведомств за полноту осуществления функций приводит к тому, что ведомства бдительно присматривают друг за другом и вскрывают злоупотребления друг другом. В государстве нет «верховного диктатора», но каждое ведомство присматривает за другими и имеет полномочия это делать (Президент служит гарантом того, что ведомства не войдут в сговор и перестанут находиться в оппозиции друг ко другу. В таком случае он должен распустить «слипшиеся» ведомства, предотвращая опасность возникновения диктатуры).
Регламенты экспертной группы – данный набор документов, использующийся Экспертной группой для организации своей работы и в качестве методических материалов.
ЭкспертнаяСессия – (обычно двухчасовое) очное заседание ЭкспертнойГруппы, на котором происходит выяснение соответствия формулировок функций ИсходнойТаблицыОтВедомств реальному положению дел путем консультаций НезависимыхЭкспертов с ЭкспертамиОтВедомств, а затем принимаются решения по устранению ДеятельностейВедомств из числа ФункцийГосуправления, получению УточненныхФункций из их ИсходныхФормулировок, а также применению КритериевИзбыточности.
ДеятельностьВедомств – какая-либо деятельность, проводимая ведомствами правительства в целях обеспечения той или иной группы ФункцийГосударственногоУправления. Не является ФункциейГосударственногоУправления, ибо не имеет внешнего эффекта для регулируемого «вверенного участка». Эффект от регулирования имеют ФункцииГосударственногоУправления. ДеятельностиВедомств не должны попадать в число ФункцийГосударственногоУправления, помечаются в ИсходнойТаблицеФункций как ДеятельностьВедомства. Примером является разработка прогнозов, анализов, отчетов и т.д. Эти Деятельности не влияют на состояние ВверенногоУчастка, но должны выполняться для такой ФункцииГосударственногоУправления, как ВыработкаПредложенийПо. ДеятельностиВедомств исключаются из рассмотрения.
КритерииВыполненияДеятельностей – критерии, по которым будет (на следующих этапах административной реформы) проектироваться деятельность ведомств нового пореформенного Правительства. Чиновники нового Правительства будут выполнять только те деятельности, которые не могут быть выполнены вовне ведомств и непосредственно связаны с обеспечением неизбыточных ФункцийГосударственногоУправления.
ВыработкаПредложенийПо – ФункцияГосударственногоУправления, заключающаяся в выработке предложений по регулированию и развитию ВверенногоУчастка.
ВверенныйУчасток – группа отношений участников того или иного рынка, или государственные активы, управляемые со стороны Государства (но на данном этапе неважно, каким именно его Ведомством).
Ведомство – какая-либо часть государственного аппарата (министерство, комитет, агентство и т.д.), за которой закреплены выполнение той или иной ФункцииГосударственногоУправления.
Эксперты – члены экспертной группы. В рамках работы выделяются ЭкспертыОтВедомств и НезависимыеЭксперты.
ЭкспертыОтВедомств – сотрудники ведомств, чьи фукцнии рассматриваются на Экспертных сессиях.
НезависимыеЭксперты – члены экспертной группы, не являющиеся сотрудниками ведоств, чьи функции рассматриваются на Экспертных сессииях.
ИсходнаяФормулировкаФункции – формулировка функции, предложенная ведомствами (или зафиксированная в нынешних нормативных актах).
ИсходнаяТаблицаФункцийОтВедомства – предоставляемые ведомством ИсходныеФормулировки. В них как правило, содержится смесь ДеятельностейВедомств и ФункцийГосуправления разной детальности.
УточненныеФункции – несколько отдельных функций, выявленных в ходе разбиения и переформулирования ИсходнойФормулировкиФункции и устранения ДеятельностейВедомств из рассмотрения. КритерииИзбыточности применяются к УточненымФункциям, а не к начальной ИсходнойФормулировке, которая часто содержит несколько разных функций, которые нужно разбивать по отдельным БлокамФункций и к которым могут быть применены разные критерии.
УточненнаяТаблицаФункций – итоги ЭкспертнойСессии, фиксирующая УточненныеФункции и результаты применения КритериевИзбыточности.
СводнаяТаблицаПаспортизированныхФункций – ...
КонфликтФункций – ...
КритерииИзбыточности – список критериев (в настоящих Регламентах), применение которых ведет к принятию решения об избыточности сохранения УточненнойФункции у государства.
....
Форматы документов
Документация Экспертной группы
В деятельности Экспертной группы используются следующие таблицы, фиксирующие промежуточные и итоговые результаты работы:
•	ФункциональнаяСтруктура – группировка функций и блоков функций, определяется на основе результатов паспортизации функций (это структура ИсходнойТаблицыПаспортныхФункций) и дополнений, принятых Экспертной группой.
•	ИсходнаяТаблицаПаспортныхФункций – полученная на основе анализов паспортов функций, полученных на предыдущем этапе, разбита по ФункциональнымБлокам.
•	ИсходныеТаблицыФункцийОтВедомств – предоставляемая ведомствами таблица с заполненными графами «функция федерального органа исполнительной власти» и «форма реализации» (заполненные графы этой таблицы – это ИсходныеФормулировкиФункций).
•	ИсходнаяСводнаяТаблицаФункций – совокупность функций, полученных объединением ИсходнойТаблицыПаспортныхФункций и ИсходныхТаблицФункцийОтВедомств.
•	УточненнаяТаблицаФункцийСессии – результат проведения ЭкспертнойСессии, содержит уточненные формулировки детализированных функций и изменение отнесения их к блокам и предложениями по избыточности функций
•	УточненнаяСводнаяТаблицаФункций – результат работы Экспертной Группы. Это текущий свод УточненныхТаблицФункцийСессии с новым отнесением УточненныхФормулировокФункций по блокам и предложениями по избыточности функций.
•	...
К документам могут прилагаться ОсобыеМнения, фиксирующие позицию отдельных НезависимыхЭкспертов. Учитывая то, что ЭкспертыОтВедомств имеют в обсуждаемых вопросов конфликт интересов, они не могут представлять свои особые мнения в документы Экспертной Группы по вопросам, связанным с функциями, которыми в настоящий момент занимаются или планируют заниматься в будущем их ведомства.
СводнаяТаблицаФункцийОтВедомств

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
в сфере промышленности и научно-технической деятельности

№ п/п	Задача, стоящая перед	Функция федерального органа исполнительной власти	Форма реализации	Предложение члена рабочей	Обоснование сделанного	Заключение рабочей	
	государством в сфере промышленности и научно-технической деятельности	Установленная федеральным законом, указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ	Установленная ведомственными актами		группы по данной функции	предложения	группы	
1	2	3	4	5	6	7	8	

Нормативные документы
О правительственной Комиссии по проведению Административной реформы
Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы (далее именуется - Комиссия).
2. Утвердить Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Алешина Б.С. председателем Комиссии.
3. Комиссии внести в 2-недельный срок в Правительство Российской Федерации предложения по созданию при Комиссии рабочих групп по сферам государственного регулирования и по кандидатурам их руководителей.
4. Утвердить прилагаемое Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Председатель Правительства Российской Федерации
М.КАСЬЯНОВ
Положение о Правительственной Комиссии по проведению Административной реформы
Утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451

1. Правительственная комиссия по проведению административной реформы (далее именуется - Комиссия) является координационным органом, образованным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы.
2. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.
3. Основными задачами Комиссии являются:
•	обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
•	предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам:
•	ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования;
•	исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
•	развития системы саморегулируемых организаций в области экономики;
•	организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
•	завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
4. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач:
а) организует подготовку и рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых актов, необходимых для устранения элементов государственного регулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования экономических процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;
б) обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования;
в) рассматривает предложения об упразднении избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и о ликвидации дублирования функций федеральными органами исполнительной власти, организует подготовку и рассматривает проекты соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов.
5. Комиссия имеет право:
а) заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы;
б) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы;
в) организовывать и проводить в установленном порядке координационные совещания и рабочие встречи по вопросам проведения административной реформы;
г) привлекать в установленном порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских и образовательных учреждений, организаций и общественных объединений.
6. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
Председателем Комиссии является Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, который руководит деятельностью Комиссии и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач.
7. При Комиссии создаются рабочие группы по сферам государственного регулирования (далее именуются - рабочие группы).
Перечень рабочих групп и их руководители утверждаются Правительством Российской Федерации.
Состав рабочих групп утверждается Комиссией по представлению руководителей рабочих групп. В состав рабочих групп включаются заместители руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, работники Аппарата Правительства Российской Федерации, представители предпринимательских структур, общественных и научных организаций, саморегулируемых организаций и профсоюзов.
8. Рабочие группы:
а) проводят анализ функций, нормативно закрепленных и фактически исполняемых федеральными органами исполнительной власти, по соответствующим направлениям деятельности, оценку их необходимости или избыточности;
б) обеспечивают подготовку проектов нормативных правовых актов и разработку организационных мероприятий по упразднению избыточных функций;
в) подготавливают материалы по другим вопросам административной реформы с учетом развития форм саморегулирования, конкурентной среды и уровня участия хозяйствующих субъектов с государственным участием в соответствующих сферах деятельности и представляют их на рассмотрение Комиссии.
9. Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, утверждаемым председателем Комиссии.
Порядок и планы работы рабочих групп утверждаются их руководителями в соответствии с планом работы Комиссии.
10. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.
Заседания Комиссии проводит председатель Комиссии, а в его отсутствие - заместитель председателя Комиссии.
Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины ее членов.
Члены Комиссии участвуют в ее заседаниях без права замены. В случае отсутствия члена Комиссии на заседании он имеет право представить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме.
На заседания Комиссии могут приглашаться представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций.
11. Решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии.
В случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии.
Решения, принимаемые на заседаниях Комиссии, оформляются протоколами, которые подписывает председательствующий на заседании. При необходимости решения оформляются в виде проектов нормативных правовых актов, которые вносятся в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
12. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства Российской Федерации.
О составе Рабочих групп при правительственной Комиссии по административной реформе
Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1141-р
Создать при Правительственной комиссии по проведению административной реформы, образованной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы", рабочие группы по сферам государственного регулирования и утвердить:
•	начальника Экономического управления Президента Российской Федерации Данилова-Данильяна А.В. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере промышленности и научно-технической деятельности (по согласованию);
•	главу администрации Новосибирской области Толоконского В.А. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере природопользования, сельского хозяйства, рыболовства и потребительского рынка;
•	первого заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Шаронова А.В. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере энергетики, систем связи, телекоммуникаций, транспорта и строительного дела;
•	президента Торгово-промышленной палаты Российской Федерации Примакова Е.М. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере внешнеэкономической деятельности (по согласованию);
•	заместителя Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Путилина В.Н. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного обеспечения обороны и безопасности;
•	Министра труда и социального развития Российской Федерации Починка А.П. - руководителем рабочей группы по вопросам обеспечения социальных обязательств и государственного регулирования в сфере трудовых отношений, образования, здравоохранения, культуры, информации и спорта;
•	заместителя Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации Дроздова А.В. - руководителем рабочей группы по вопросам государственного регулирования в сфере финансовых рынков.
Председатель Правительства Российской Федерации
М.КАСЬЯНОВ
Изменения в версиях настоящих Регламентов
8 октября 2003 – версия 0.5
•	многочисленные дополнения в раздел «лексический анализ»
•	врезка про различия в подходах к составлению функциональной модели государства в рамках административной реформы с подходом ФЦП «Электронная Россия».
•	разведение понятий ИзбыточностьФункций и АутсорсингДеятельностей
•	отметка необходимости вести учет всех функций, понятие ПрофильнойФункции для Рабочей группы
•	методические материалы по блоку лицензирования и выбору адекватного метода регулирования предпринимательской деятельности по убывающей шкале жесткости методов госрегулирования (на базе текстов В.В.Агроскина)
•	заметки по блоку функций сертификации, поверки, аккредитации
23 сен 2003 – версия 0.4
•	различение ДеятельностиВедомств и ФункцийГосуправления – по всему тексту.
•	анализы и прогнозы как ДеятельностьВедомств для ФункцииВыработкиПредложенийПо
•	новый блок Оборона передвинут в Оборонный заказ (включая пример мониторинга ФСФО для стратег.предприятий),  блок обеспечения общих потребностей (госстатистики, гражданской обороны и т.д.)
•	подчеркивание перехода от СтруктурыВедомств к СтруктуреФункций (подраздел «роль ведомств» в разделе регламента уточнения формулировок  госфункций
•	агенты государства по международным соглашениям
•	добавки про госрегулирование и саморегулирование
•	другие экспертные группы: письма от рабочей группы, прямое взаимодействие экспертов
•	небольшое пополнение глоссария
•	множество мелких правок по всему тексту
18 сен 2003 – версия 0.3
•	методические материалы по надзорам и контролям (группа функиций 2.1 блока 2 ФункциональнойСтруктуры)
•	раздел «Общая организация административной реформы»
•	приложение «Нормативные документы»
•	методические рекомендации по детальности функций
•	связь с другими группами: отправка «туда»
•	условно избыточные функции
•	множество мелких правок
15 сен 2003 -- 0.21
-------------------------------------------------------------------
Подготовил Анатолий Левенчук, ailev@asmp.msk.su
Член Экспертного совета Комитета по промышленной политике Совета Федерации, www.prompolit.ru
президент консалтинговой фирмы TechInvestLab.com, www.techinvestlab.com
В тексте были использованы материалы В.В.Агроскина (vic5784@yahoo.com).