В рамках данной записки под "государственной корпорацией" (г.к.) понимается предприятие, которое контролируется государством, выступающим в качестве собственника. Таким образом, к числу г.к. относятся предприятия и организации различных форм собственности (ОАО, ЗАО, ГУП, казенные предприятия, а в некоторых случаях - даже бюджетные учреждения [1]).

1. Особенности положения государственных корпораций.

Обычное коммерческое предприятие, помимо того, что оно находится в общем гражданско-правовом и уголовно-правовом поле, вступает с государством в отношения следующих типов:

1) налоговые взаимоотношения;

2) отношения регулирования деятельности (регулятивные);

3) отношения "покупатель-продавец", т.е., коммерческие отношения (в них вступают лишь некоторые предприятия, причем, как правило, лишь эпизодически);

4) мобилизационные отношения - поддержание мобилизационных мощностей и мобилизация ресурсов в случае военных действий (некоторые предприятия постоянно, другие - эпизодически).

Цели, преследуемые государством в отношениях каждого типа нередко серьезно противоречат друг другу: например, усиление регулятивного вмешательства или усиление мобилизационных требований может приводить к сокращению налоговой базы. Кроме того, отношения каждого типа осуществляются различными государственными органами (министерствами, ведомствами, агентствами и т.д.), имеющими разные интересы.

Положение государственной корпорации является гораздо более запутанным в силу следующих обстоятельств:

1) В отношении г.к. государство вступает в еще один тип отношений - отношения собственника к своей собственности. Осуществляет эти отношения Правительство через Министерство государственного имущества. Тем самым возникает еще один дополнительный "государственный интерес", который может противоречить интересам государства как налогополучателя и регулятора.

2) Государство нередко мотивирует сохранение государственной собственности на те или иные предприятия соображениями государственной и оборонной безопасности (например, корпорации ВПК и электроэнергетические компании). Если для обычных предприятий мобилизационные отношения играют не очень существенную или даже совсем эпизодическую роль, для г.к. этот мотив оказывается одним из решающих. (С потребностями безопасности, по-видимому, связана и распространенная идеологема о необходимости "сохранения за государством командных высот в экономике.)

3) Существенную роль в отношениях государства с г.к. играет роль идеологема "естественной монополии" (ЕМ): широко распространено мнение, что государственная собственность позволяет некоторым образом смягчить отрицательные стороны ЕМ или облегчает их регулирование.

Противоречивость позиций государства в отношении г.к. и сложное переплетение полномочий различных государственных органов приводит к сложным процедурам согласования решений, неэффективности этих решений и коррупции.

Пример. Продолжительный и малопродуктивный характер дискуссий вокруг реформы электроэнергетики, торможение действительных реформ во многом объясняется отсутствием единой и непротиворечивой позиции государства как субъекта, попытками смешать регулятивные решения с решениями, свойственными менеджменту корпорации и органам социальной защиты. Например, требование обеспечения финансовой прозрачности (регулятивное требование) противоречит желанию сохранить ценовую дискриминацию производственного потребления в пользу бытового (требование социальной защиты); желание гарантировать "надежные и бесперебойные поставки" (мобилизационное и регулятивное) противоречит желанию стимулировать приток инвестиций (интерес государства как налогополучателя) и т.д.

2. Инвестиции государственных корпораций: принципиальная схема.

Инвестиции государственных корпораций, как и любых других, могут рассматриваться двояко: с точки зрения источников инвестиционных ресурсов и с точки зрения использования этих инвестиционных ресурсов. Принципиальная схема инвестиционного процесса государственной корпорации показана на рис.1. (стрелками обозначены потоки финансовых ресурсов).

Источники Использование

Рис.1

В рамках этой схемы удобно описывать всевозможные инвестиционные операции и решения, принимаемые г.к. и их инвесторами, включая государство.

Примеры. Участие государства в финансировании строительства Бурейской ГЭС представляло собой покупку акций ОАО "Бурейская ГЭС" (источник - средства федерального бюджета); средства, полученные компанией были израсходованы на строительство и монтаж, т.е., на увеличение физического капитала. Следует отметить, что контрольный пакет акция ОАО "Бурейская ГЭС" принадлежит корпорации "РАО "ЕЭС России"", контрольный пакет акций которой принадлежит государству. Выпуск ОАО "Газпром" или ОАО "Транснефть" облигаций для финансирования капитальных проектов означает привлечение средств в внешних и внутренних рынков капитала и расходование на увеличение физического капитала и т.д.

3. Некоторые проблемы инвестиций государственных корпораций.

Проблемы, связанные с инвестиционной деятельностью государственных корпораций, удобно рассматривать в соответствии с типами источников финансовых ресурсов и способами использования.

1. Инвестиции за счет ресурсов бюджетной системы.

Проблемы, связанные с бюджетными инвестициями в государственные корпорации, являются продолжением общих проблем бюджетного процесса. Общим их следствием является неэффективность выполнения государством своих функций, непрозрачность и коррупция.Некоторые из них перечислены ниже.

А). Противоречивость и фрагментарность инвестиционных решений государства.

Противоречивые позиции государства в отношении г.к. приводит к тому, что государственные инвестиционные решения оказываются плохо обоснованными, противоречивыми и неэффективными.

Ярким примером могут служить инвестиции в электроэнергетику. С одной стороны, утверждается, что они ведут к росту капитализации компаний и, следовательно, к увеличению активов государства. С другой стороны, бюджетные инвестиции часто мотивируются нуждами социальной поддержки, оборонной безопасности и т.д. - т.е. мотивами регулятивного и мобилизационного, а не имущественного характера.

Одним из проявлений этой противоречивости является отсутствие увязки бюджетных инвестиционных решений (на федеральном и региональном уровне) с целями государственной экономической политики, фрагментарный характер федеральной инвестиционной программы [2].

Б). Отсутствие многолетней перспективы в бюджетном процессе.

Нормативная база и практика бюджетного процесса в России устроена таким образом, что финансовые обязательства многолетнего характера, взятые на себя государством, ничем не гарантированы. Каждый год парламенты РФ и субъектов федерации имеют возможность "переголосовать" любые многолетние ассигнования. Это относится как к инвестиционным расходам, так и к расходам на закупки товаров и услуг. Исключение составляет федеральная программа закупок вооружений и военной техники, но тот факт, что ее не "переголосовывают" каждый год, есть результат сложившейся парламентской практики и никак не подкреплен нормативной базой (по крайней мере, в бюджетном законодательстве этого не предусмотрено).

Данный факт весьма затрудняет инвестиционное планирование и повышает риски как для государственных корпораций, выполняющих госзаказ, так и для частных инвесторов, рассчитывающих на реализацию инвестиционных программ с участием государства и г.к..

Положительным примером здесь может служить федеральная бюджетная система США, в которой часть ассигнований, в частности инвестиционных расходов, принимается один раз на несколько лет. Горизонт планирования меняется в зависимости от конкретной инвестиционной программы.

В) Скрытая поддержка коммерческих предприятий за счет бюджета (налогоплательщиков).

Некоторые формы государственных инвестиций, не являясь собственно инвестициями в г.к., представляют собой косвенную форму финансовой поддержки коммерческой деятельности г.к.. Например, это могут быть покупки небольших пакетов акций в дочерних предприятиях, контролируемых г.к. [3]. Сами схемы и решения об их применении являются недостаточно прозрачными; соответствующая нормативная база плохо прописана в бюджетном законодательстве.

Г) Неадекватность бюджетной классификации.

В отношении капитальных вложений существует смешение функционального и экономического принципа классификации - "инвестиции" фактически признаются особой функцией государства. Кроме того, в рамках самой функциональной классификации существует неоднозначность и неадекватность элементов классификации и способов отнесения расходов

Например, строительство дороги, мотивированное соображениями обороны от внешней агрессии, скорее всего будет проведено как вид расходов 514 "Расходы на реконструкцию и строительство федеральных автомобильных дорог и сооружений на них", а главным распорядителем бюджетных средств станет Министерство транспорта, а не Министерство обороны. Аналогичным образом ситуация будет обстоять и в тех случаях, когда инвестиции, мотивированные военно-стратегическими соображениями будут производиться в корпоративные инфраструктурные активы.

Неадекватность бюджетной классификации является отражением упоминавшейся выше противоречивости мотивов инвестиционных решений государства и, в свою очередь, усугубляет эту противоречивость.

2. Инвестиции за счет собственных средств корпораций.

Инвестирование г.к. так называемых "собственных" средств порождает проблемы, аналогичные тем, которые связаны с внебюджетными доходами бюджетных учреждений [4]. В сущности они вызываются расплывчатым статусом собственности на средства, получаемые организациями государственного сектора за произведенные товары и услуги. Поступающие таким образом деньги являются выручкой от предпринимательской деятельности, которая ведется за счет средств налогоплательщиков. При этом считается, что налогоплательщики платят налоги государству только для, чтобы оно выполняло функции, свойственные именного государству как институту. То есть, в соответствии с принятой политической философией, налогоплательщик передает средства в государственную собственность условно, а государство это условие нарушает, занимаясь хозяйственной (предпринимательской) деятельностью, но деньги не возвращает.

Эта неопределенность статуса собственности и порождает проблемы. Вот некоторые из них.

А) Проблемы амортизации основных фондов.

В условиях регулирования тарифов на услуги многих г.к. часто применяется т.н. "инвестиционная составляющая тарифа". Вначале она представляла собой некую превращенную (извращенную) форму амортизации, связанную с огромной недооценкой основных фондов в результате переоценок в ходе инфляции 90-х гг. Эта проблема не снимается даже в случае отмены регулирования тарифов.

Оборотной стороной этой проблемы является то, что по мере замены основных фондов новыми, созданными уже после завершения всех переоценок, вряд ли будет отменена инвестиционная надбавка ("эффект храповика"). В результате через некоторое время мы получим особую привилегию для избранных компаний, выражающуюся в существенном налоговом вычете. То же самое происходит не только при обновлении но и при качественной реструктуризации физического капитала.

Дискутируемые в настоящее время схемы "фондов компенсации инвесторам" предназначены для выполнения аналогичных функций. Последствием их реализации также будет создание особых привилегий для узкого круга корпораций.

Б) "Инвестиционная составляющая тарифа" (фискальная монополия).

Некоторые государственные корпорации получают законодательно установленные монопольные привилегии для того, чтобы часть изымаемого у потребителя монопольного дохода направлять на инвестиционные проекты, указанные государством в качестве приоритетных.

Примером может служить монополия ОАО "Ростелеком" на дальнюю проводную телефонную связь, мотивированная тем, что часть монопольной ренты компания будет направлять на телефонизацию удаленных населенных пунктов, т.е. на решение задачи, которую государство считает важной по соображениям социальной политики.

По видимости здесь имеет место инвестирование "собственных средств" корпорации. По сути же тем самым создается некий внебюджетный фискальный механизм перераспределения ресурсов, приводящий к торможению экономического роста и к расширению коррупции.

В качестве решения этой группы проблем в настоящее время предлагаются различные меры финансового контроля и повышения прозрачности. Но эти меры носят паллиативный характер. Данная группа проблем в принципе не может быть решена без абсолютно четкого отделения государства от хозяйственной деятельности.

3. Инвестиции, привлеченные с рынка капитала [5].

А) Проблемы, связанные с оценкой рисков внешними инвесторами.

Юридический статус г.к. и противоречивость их положения специфическим образом влияют на инвестиционные риски и оценку их потенциальными инвесторами.

С одной стороны, "государственный" статус может создавать представление (часто подкрепляемое явными государственными гарантиями) об особенной надежности г.к. Это может приводить к вытеснению государственными корпорациями обычных, непривилегированных компаний, ищущих внешнего финансирования. [6]

С другой стороны, описанные выше проблемы существенно увеличивают уровень политических рисков, связанных с функционированием этих хозяйственных единиц. Это приводит к неоправданной волатильности на финансовых ранках [7] и нерациональному размещению инвестиционных ресурсов.

Б) Проблема ложных стимулов (moral hazard).

Привилегированное положение г.к. в качестве получателей инвестиций, может приводить к тому, что их менеджмент оказывается склонным к чрезмерно рискованным инвестициям в расчете на то, что потери будут покрыты государством. Это обстоятельство снижает устойчивость финансовой системы страны и, в случае ухудшения экономической ситуации, может усиливать кризисные процессы в экономике.

4. Инвестиции государственных корпораций в физический капитал.

А) Отсутствие стимулов к эффективному использованию ресурсов.

Эта проблема связана с тем, что у высшего менеджмента г.к. отсутствуют стимулы к эффективному развитию производства, свойственные обычным public companies, акции которых обращаются на рынке, т.к. отсутствует риск "недружественного поглощения".

Б) "Социальные" инвестиции государственных корпораций. К такого рода инвестициям относится, например, жилищное строительство с предоставлением сотрудникам ипотечных кредитов по льготным ставкам (при этом часть жилья продается по рыночным ценам), закупки медицинского оборудования и т.п.. Возможно, существуют некоторые правовые нормы, особо благоприятствующие такого рода проектам в случае государственных корпораций.

Естественно, "социальные" инвестиции г.к. экономически неэффективны [8].

5. Вложения в предприятия и финансовые активы.

Постоянно воспроизводятся схемы "увода активов" г.к. путем инвестирования их средств в компании и проекты, функционирование которых впоследствии осуществляется независимо от исходной компании. В случае г.к. "увод активов" облегчается тем обстоятельством, что инвестиции могут быть формально мотивированы не только получением прибыли, но и "решением социально-экономических задач" (т.е. регуляторными мотивами) либо соображениями безопасности (мобилизационный мотив).

4. Целевое состояние.

При проведении реформ государственного сектора целевым состоянием должна стать ситуация, в которой:

- государство не выполняет никаких хозяйственных функций;

- в государственном секторе действуют только те организации, которые непосредственно связаны с осуществлением функций государственной власти (защита жизни, здоровья и имущества жителей страны от внешнего агрессора, преступных посягательств, а также правовое нормотворчество и разрешение правовых конфликтов);

- государственные организации не получают никаких денежных средств, кроме финансирования из государственного бюджета соответствующего уровня;

- в государственной собственности остается только то имущество, которое необходимо для выполнения свойственных государству функций.

Примеры см. в тексте "Транспортной стратегии Российской Федерации", подготовленном Экспертным советом при Комитете СФ по промышленной политике, раздел 4.4.7. "Транспортные объекты оборонного и двойного назначения".

В целевом состоянии государство может быть совладельцем только крупных инфраструктурных объектов, которые обременены сервитутами, связанными с осуществлением функций национальной обороны и внутренней безопасности (объекты двойного назначения). В этом случае государство не получает доходов от собственности, но участвует в принятии ключевых решений по управлению объектами. Услуги, оказываемые государству такими корпорациями, оплачиваются бюджетными организациями на общих основаниях [9].

5. Меры переходного периода.

Содержанием переходного периода является отделение хозяйственных функции от государства. Для этого необходимо принятие следующих мер долгосрочного характера.

1) Инвентаризация г.к. (т.е. юридических лиц, находящихся в государственной собственности и осуществляющих хозяйственную деятельность).

2) Преобразование их к одной из организационно-правовых форм частного сектора - ОАО, ЗАО, некоммерческое партнерство и т.д.

3) Выделение г.к., владеющих объектами двойного назначения.

4) Разработка и принятие нормативной базы, определяющей правовой режим функционирования объектов двойного назначения.

5) Продажа государственных долей в собственности корпораций в соответствии с процедурами, обеспечивающими максимальный доход для государственного бюджета (в случае продажи долей в корпорациях, владеющих объектами двойного назначения - при условии соблюдения законодательства о государственной тайне и о правовом режиме объектов двойного назначения).

В переходный период целью государственной политики также должна стать максимальная нейтрализация искажающего влияния инвестиционной деятельности г.к. на функционирование рынка. Иными словами, необходимо свести до минимума влияние формы собственности г.к. на их экономическое поведение. Для этого необходимы следующие меры краткосрочного характера:

1) Инвентаризация законодательства и нормативной базы, регулирующей инвестиционную деятельность г.к.

2) Внесение изменений в бюджетное законодательство в части, связанной с бюджетными инвестициями (подготовка законопроекта о поправках в БК либо включение соответствующих предложений в один из "чужих" законопроектов), направленных на:

- разделение функций управления собственностью и регулирования;

- прозрачность инвестиционных процессов;

- исключение скрытых форм поддержки г.к.

- минимизацию риска "увода активов" (доведение уровня этого риска в секторе г.к. до аналогичного уровня в частном секторе);

- введению элементов многолетнего бюджетирования в бюджетный процесс (на федеральном и региональном уровнях), включая многолетние инвестиционные ассигнования;

- отмену института государственных гарантий по инвестициям.

3) Отмена монопольных привилегий, предоставленных отдельным г.к.

4) Реализация в законодательстве принципа "все новое свободно" для инфраструктурных отраслей.

5) Ликвидация института "инвестиционной составляющей тарифов" и аналогичных схем (синхронизировано с предыдущими двумя пунктами).

6. Отдельные темы и сюжеты для изучения в рамках экспертной группы.

1. Опыт регулирования инвестиций государственных корпораций в быстро развивающихся странах. Как правило, модели быстрого экономического развития основаны на активности частного сектора. Тем не менее, существуют модели, использующие государственные корпорации (Сингапур) или же более или менее успешно преобразующие доставшийся в наследство государственный сектор (Китай). Было бы полезным специальное изучение этого опыта.

2. Анализ влияния статуса государственной собственности на оценку рисков потенциальными внешними инвесторами и возможных искажений этих оценок. В качестве первого шага полезно подготовить обзор публикаций на эту тему в профессиональной периодике и в монографической литературе.

3. Переход государственных корпораций на международные стандарты финансовой отчетности. Использование рациональных стандартов финансовой отчетности весьма способствует привлечению инвестиций. Часть государственных корпораций уже используют МСФО или GAAP - те, которые привлекают заимствования на международных финансовых рынках. В то же время остается по-прежнему актуальной переход на эти стандарты для других корпораций, особенно существующих в форме ГУП и бюджетных учреждений. Здесь может потребоваться как интеллектуальная, так и политическая поддержка. (Помощь в проработке вопроса может оказать Комитет по налоговой и бюджетной политике при Бюро РСПП, членом которого является автор записки.)

---

[1] Примерами бюджетных учреждений, на самом деле являющихся государственными корпорациями, могут служить Госстандарт, Вневедомственная охрана и бассейновые управления на внутренних водных путях.

[2] Доклад N 22693-RU Всемирного банка Россия. Повышая эффективности государственных капитальных расходов (М., 2001), с. vii: "Фрагментарность проявляется на разных уровнях. Разные ведомства и департаменты отвечают за разработку, мониторинг и реализацию различных инвестиционных программ и проектов. Финансирование этих программ осуществляется через различные каналы финансирования в рамках федерального бюджета. Отдельные программы иногда получают финансирование из нескольких каналов. Мало что свидетельствует о координации работы между различными департаментами, что в значительной степени увеличивает операционные риски [...]" и т.д.

[3] Пример - упомянутые выше бюджетные инвестиции в строительство Бурейской ГЭС в форме покупки акций ОАО "Бурейская ГЭС" за счет государственного бюджета

[4] См.: Внебюджетные доходы бюджетных учреждений. М., Центр фискальной политики, 2002.

[5] Под рынком капитала здесь понимается совокупность институтов, осуществляющих трансформацию сбережений в инвестиции, включая финансовые и кредитные рынки.

[6] Ярчайшим примером может служить положение Сбербанка РФ на рынке частных банковских вкладов.

[7] Примером является динамика курса акций ОАО "РАО "ЕЭС России"" на протяжении реформирования электроэнергетики.

[8] К сожалению, в настоящее время автору отчета неизвестны даже "масштабы бедствия". Этот вопрос требует отдельного изучения с целью получения аргументов для обсуждения.

[9] Примеры см. в тексте "Транспортной стратегии Российской Федерации", подготовленном Экспертным советом при Комитете СФ по промышленной политике, раздел 4.4.7. "Транспортные объекты оборонного и двойного назначения".