В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г.  ряд сегментов отраслей транспорта, энергетики и связи считаются «естественными» монополиями[1]. Это подразумевает, что свобода хозяйственной деятельности в таких секторах ограничена, а именно, занятые в них компании лишены права свободно устаналивать цены на свои услуги, а также права отказывать кому-либо в приобретении этих услуг. Эти требования закреплены в ФЗ «О естественных монополиях» и подтверждены в отдельных «отраслевых» законах. На практике именно эти «отраслевые» законы, а не ФЗ «О естественных монополиях» и являются нормативной базой регулирования «естественных» монополий: они и более детальны, и имеют более действенные механизмы реализации.

Отраслевой подход к регулированию «естественных» монополий доминировал на протяжение всего последнего десятилетия[2]. Поэтому хотя в 2000-2008 гг проводились реформы в отдельных «естественных» монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не столько требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программе Грефа»).  

В этой программе были поставлены следующие задачи преобразований в естественно-монопольных отраслях:

• реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;
• сохранение преимуществ интегрированных систем – технологической целостности, управляемости и надежности;
• отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;
• выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
• полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
• создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;
•  обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
• прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

В существенной степени эти задачи остаются актуальными и сейчас. Так, в принятой в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» ставятся задачи «сокращение масштаба монополии в инфраструктуре, разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных функций», «обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий», прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газоснабжении, а также переход к «долгосрочным тарифам», которые в большей степени стимулируют инвестиции, чем затратное ценообразование.

Таким образом, на первый взгляд повестка дня 2008 года во многом совпадает с повесткой дня 2000 года и это не удивительно: существовавшие на протяжение этого периода 11 редакций ФЗ «О естественных монополиях» мало отличались друг от друга по существу. За этот период был несколько уточнен список «естественных» монополий, уточнены функции и порядок принятия решений регулирующего «естественные» монополии органа, определен порядок доступа к магистральным трубопроводам и утверждено требования раздельного учета субъектами «естественных» монополий доходов и расходов по отдельным видам деятельности.

Тем не менее, об изменениях государственной политики в сфере «естественных» монополий нельзя судить только лишь по изменению ФЗ «О естественных монополиях» или изменениям в отраслевых законах. В последние годы все чаще стал использовать альтернативный естественно-монопольному регулированию подход к  достижению государственных целей в области инфраструктуры – государственно-частное партнерство[3]. 

В  рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования –повсеместность и доступность инфраструктурных услуг – обеспечиваются не регулированием, а финансированием[4]. Государство в рамках проекта ГЧП выделяет средства (чаще всего, имущество) для осуществления проекта там, где это необходимо, и обуславливает выделение средств требованиями к ценам на услуги инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта. Преимущества проектов ГЧП перед традиционным подходом состоят в следующем:

• в отличие от перекрестного субсидирования, которое жизнеспособно только при наличии защищенных от свободной конкуренции секторов-доноров, проекты ГЧП не требуют подобных ограничений;
• проекты ГЧП более гибкие – они позволяют индивидуально договариваться о ценовой политике (взимаемая цена может быть и ниже издержек, если это будет компенсировано за счет бюджета, эта цена может быть дифференцирована по категориям пользователей) и размещении конкретных объектов;
• проекты ГЧП более прозрачны – они позволяют точно идентифицировать объем перераспределяемых между отдельными категориями граждан средств и позволяют более гибко использовать эти средства;
• проекты ГЧП предполагает меньшее искажение экономического поведения – они предполагают более широкое распределение затрат на финансирование государственных задач в области инфраструктуры и не предполагают существования de facto акциза на инфраструктурные услуги в рамках системы перекрестного субсидирования.

Основной нормативный документ в области ГЧП – ФЗ «О концессионных соглашениях» -был принят  в 2005 г., он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП – концессии. (Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 90-е годы на основе действующего гражданского законодательства).

Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона – реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работу и услуг.

Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. При этом концедентом может быть: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а концессионером: индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.

Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (за исключением обособленных природных объектов), образующее единое целое. Такой объект может быть реконструирован, модернизирован или создан.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. В законе представлен закрытый перечень объектов, которые могут быть объектами концессионных соглашений. Это:

1. автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, туннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;
2. объекты железнодорожного транспорта;
3. объекты трубопроводного транспорта;
4. морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;
5. морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;
6. аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;
7. объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
8. объекты единой системы организации воздушного движения;
9. гидротехнические сооружения;
10. объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
11. системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
12. метрополитен и другой транспорт общего пользования;
13. объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;
14. объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

После принятия закона было инициировано большое количество концессионных соглашений, но в силу долгого срока осуществления подобных соглашений ни один из этих проектов завершен не был (и в ближайшие годы не будет).

Таким образом, в 2005 году ФЗ «О концессионных соглашениях» наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 году у одного из основных естественно-монопольных регуляторов – Федеральной службы по тарифам - родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и  замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего, инфраструктурных. В рамках инициативы была создана и Концепция соответствующего законопроекта  «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них» [5].

Хотя эта попытка реформы со стороны ФСТ не нашла поддержку в Правительстве и  осталась нереализованной[6],  некоторые из обсуждавшихся при её разработке идей нашли отражен в подготовленном в 2007 году Комитетом Совета Федераци по промышленной политике «Докладе о промышленной политике Российской Федерации». Доклад продолжил наметившийся в последние годы тренд на дополнение естественно-монопольного регулирования финансированием создания инфраструктурных объектов  и предложил полную замену одного подхода другим.  В частности, в Докладе утверждается, что «для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах  финансирования производства ее дополнительных услуг (а не регулирования естественных монополий)»[7]. Именно таким образом и предлагается отказаться от перекрестного субсидирования и монопольных привилегий, которые вызывают «огромные экономические издержки».

Наряду с этим «Доклад о промышленной политике» актуализирует еще одну обсуждавшуюся в течение 2000-2008 гг концепцию «все новое – свободно». Эта концепция предполагает полномасштабное дерегулирование отрасли, в ходе которого основные заинтересованные стороны получают гарантии того, что все существующие перед ними обязательства будут выполняться, хотя и не появятся новые[8]. Впервые в официальном документе она была сформулирована авторами Доклад а рабочей группы по реформированию электроэнергетики при Государственном Совете РФ «О единой государственной концепции реформирования электроэнергетики», выдвинувшими следующие принципы реформирования[9]:

«1. Лица, осуществляющие строительство и ввод в эксплуатацию новых мощностей в генерации и передаче электроэнергии, должны иметь право самостоятельно на договорной основе определять все условия своих (в том числе будущих) отношений по вопросам использования новых мощностей с другими субъектами электроэнергетики, включая и цены контрактов. Государственное принуждение, регулирование и ценообразование при наличии таких договоров не применяется.

2. Необходимым условием реформирования электроэнергетики является перевод хозяйственных отношений из сферы административного регулирования в сферу гражданского права, снятие административных барьеров на пути инвестиций. Для этого необходимо гражданско-правовое оформление существующих неявных обязательств (сервитутов) и их привязка к существующим активам отрасли».

Доклад о промышленной политике констатирует: по факту концепция применения разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов  «с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт (цены на коммунальные услуги во многих российских новостройках, строительство частных участков железных дорог в России, наличие двух правовых режимов для «старых» и вновь создаваемых активов в электроэнергетике Дании по закону о реформе 1999 г».

Подводя итоги, в 2000-2008 гг государственная политика в сфере естественных монополий осуществлялась по трем основным направлениям:

• совершенствование ФЗ «О естественных монополиях»: многочисленные поправки не привели к существенным изменениям, предприятая ФСТ попытка радикального пересмотра ФЗ не увенчалась успехом;
• реформа отраслевых законов (разделение естественно-монопольных и конкурентных сегментов, развитие особых режимов регулирования, включая «новое – свободно»);
• развитие системы государственного финансирования ключевой инфраструктуры: на основе гражданского законодательства осуществлялись проекты государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства, был принят ФЗ «О концессионных соглашениях».

---