В чем суть реформы ЖКХ

Границы ЖКХ очень неопределены - даже если сузить определение ЖКХ до поддержания комфорта в жилых помещениях, остается непонятным, чем это комфорт с содержательной точки зрения его обеспечения в нежилых помещениях отличается от комфорта в жилых помещениях.

По сути, это не одна отрасль, а множество никак не связанных отраслей, многие из которых имеют жилые помещения или вообще помещения как таковые лишь в качестве одного из своих потребителей (строительство и ремонт помещений, электро и теплоэнергетика, водоподготовка и водопроводное хозяйство, сбор, вывоз и утилизация отходов) - а все отличия связаны лишь со способами контрактации (сторонами контракта и ограничениями на свободу договора) и финансирования таких контрактов на поддержание жилища, искаженными "социальной значимостью" вопросов жилища по сравнению с вопросами обслуживания производственных помещений.

Поэтому под реформой ЖКХ обычно подразумевают реформу собственности на жилище, влияющую в свою очередь на контрактацию (институциональные аспекты допустимых сторон контракта и его свободу) и обеспечения полноты финансирования свободных контрактов:

· Закрепление жилья в собственности граждан, что приводит к гарантированию всех (включая оплату коммунальных услуг) сделок гражданина на сумму не меньшую, чем стои.мость собственного жилья. Тем самым появляется ответственная сторона контракта.

· Институализация рыночных (а не муниципальных) структур по оказанию коммунальных сервисов.

· Переход на те способы финансирования, которые могли бы обеспечить свободу рыночных отношений в сфере обслуживания жилых помещений и тем самым самоподдерживающемуся развитию спроса и предложения на благоустроенное жилье (полное покрытие издержек, невозможность неоплаты или неполучения услуги, адресное субсидирование как демпфирующая мера).

И уже эти изменения запустят непрерывный рыночный механизм самообновления (самоподдерживающегося развития) участвующих отраслей - когда неэффективные предприятия будут уходить, а приходить новые эффективные предприятия, использующие новые технологии и бизнес-модели. Но это уже будет не реформа, а постреформенное время.

Подробнее анализ того, для чего нужна реформа ЖКХ, почему ее нельзя не проводить и в чем ее теоретическое содержание, см. http://old.polit.ru/documents/429356.html (в том числе о том, как существующий нерыночный режим закреплен статьей 40 Конституции РФ).

Реформа без объявления: программы реформирования ЖКХ

Поскольку в ЖКХ завязано очень много совершенно разнотипных сфер, то не будет отдельно спланированной и прошедшей "реформы ЖКХ". Изменение отношений в этих сферах непременно произойдет (как и во многих других странах - см., например, эстонский пример http://www.prompolit.ru/88891), но без специального наименования "реформа ЖКХ".

Вероятно, будут некоторые отдельные программы, "кампании", каждую из которых нельзя будет назвать полноценной "реформой ЖКХ" или хотя бы ядром такой реформы - например, программы по приватизации муниципальных предприятий, кампания по принятию практики выселения неплательщиков квартплаты, программа перехода к адресным субсидиям и т.д.

Весь ход необъявленной "ползучей реформы" наверняка затянется на много лет и у этого процесса не будет явных координаторов - ибо задействовано слишком много различных отраслевых инфраструктурных регуляторов, а единого "заказчика" реформы нет (с приватизацией тут нельзя сравнивать - тогда это был единый процесс, единая поэтапная программа, а в реформе ЖКХ таких разнородных программ несколько).

Нужно особо подчеркнуть, что основная реформа пройдет в регионах - причем везде по-разному. Федеральный центр должен лишь создать для этого условия в виде:

· Разрешающего реформирование законодательства (но не предписывающего конечных форм - недаром половина пунктов в настоящем тексте формулируется как "отказ от...")

· Обеспечения мощной просветительной и учебной программы (public education), активного обмена опытом.

Отдельные программы реформы ЖКХ необязательно как-то увязывать друг с другом как "этапы", или согласовывать как-то время их проведения, или обеспечивать общую координацию их выполнения. Более того, увязка всех этих программ в одну "большую и комплексную" может как раз блокировать всю реформу из-за сложности согласований и прохождения всеобъемлющих документов.

Но важно, чтобы все эти программы в конечном итоге были выполнены.

Отказ от муниципального жилья (настоящая приватизация жилья)

Для того, чтобы создать экономическую базу преобразований нужно прежде всего обеспечить собственность на объекты инфраструктуры. Далее частный собственник (а не "общественный собственник" -- муниципалитет) должен иметь выбор по заключению контрактов на коммунальное обслуживание, а его собственность де-факто будет служить обеспечением этих контрактов.

С целью получения ответственных плательщиков необходимо доприватизировать квартиры вплоть до принудительного перехода к владению зданиями через частно-предпринимательскую систему ТСЖ, а не государственную систему муниципалитетов. Вообще, ТСЖ должен рассматриваться как управляющий доходным домом, который чисто по случайности управляется его жильцами. Ежели настаивать на том, что ТСЖ - это потребительский кооператив, то выбирается не самая устойчивая и полезная институциональная форма. Даже такие, казалось бы, "незыблемые" потребительские кооперативы, как биржи, превращаются в обычные акционерные общества. Поэтому ТСЖ лучше бы не быть потребительским кооперативом по форме, что не мешает владельцам жилья владеть и ТСЖ.

Ни на минуту нельзя забывать, что муниципалитеты - это не высший уровень самоуправления (потребительский кооператив), а низший уровень государственной иерархии. Главное -- это добиться минимума собственности муниципалитета на жилье и максимума частной собственности на дома и трассировки этой собственности до уровня каждой отдельной квартиры.

Тем самым квартиры начнут восприниматься в качестве реального обеспечения долговых обязательств. Ежели этого не будет, то нельзя будет добиться ни ипотеки, ни платежей за коммунальные услуги (не говоря уже об обеспечении любых других гражданских сделок).

После демуниципализации (приватизации) жилья необходимо создание ликвидного и надежного рынка жилья с одной стороны и налаженной системы практически автоматической продажи квартиры для погашения долгов с одновременной покупкой меньшей квартиры на оставшуюся после погашения долгов сумму.

Не нужно забывать, что исполнение этого пункта (обеспечение 100% оплаты за жилье его владельцами) этично только тогда, когда у владельцев жилья есть право выбора обслуживающих это жилье организаций (конкуренция "на рынке", без предварительной "конкуренции за рынок" в виде фильтрации подрядчиков муниципалитетом). Иначе это превращается в простой механизм выкачивания денег из собственников жилья за не ими выбранное соотношение качества и цены обслуживания.

Отказ от всех видов субсидий, кроме адресных

Переход на адресные субсидии нуждающимся в оплате жилья (обратите внимание - не в жилье, а в оплате жилья!). Для этого необходимы:

· Переход на все субсидии в денежном виде (а не в виде предоставления обслуживаемого жилья по ст.40 Конституции)

· Изменение получателя субсидий - это нуждающиеся граждане, а не любые организации, их представляющие или обслуживающие.

· Минимизация управленческой схемы по начислению субсидий, минимизация числа необходимых справок. Ежели у нуждающегося лица нет денег, то это не значит, что у него есть много времени или здоровья стоять в очередях, а у государства есть деньги содержать многочисленную армию чиновников, выдающих справки.

· Построение учетной (контроля за распределением) инфраструктуры получения безналичных индивидуальных субсидий, вплоть до требования ко всем их получателям открыть банковские счета и требования ко всем операторам услуг принимать оплату безналичным расчетом независимо от юридической формы плательщика.

Отказ от кросс-субсидирования

Кросс-субсидирование должно быть изгнано из коммунальной сферы:

· Отказ от тарифов для всех поставщиков (через неоправданно низкие тарифы для ЖКХ промышленность фактически кросс-субсидирует жилищный сектор)

· Субсидии на услуги должны идти исключительно из бюджетов -- из общей доходной части (а не защищенной, то есть не из возможных чьих-либо изъятых для целей кросс-субсидирования доходов), раздел расходов "социальная помощь".

Отказ от муниципального предпринимательства

Признать, что муниципалитеты - это низший уровень государственной власти, а не верхний уровень самоуправления.. И уж тем более муниципалитет не должен быть потребительским кооперативом для проживающих на его территории.

Как смешанный хозяйственно-властный орган, нынешний муниципалитет является неэффективным собственником. Чтобы коммунальный сектор стал эффективным, необходимо, чтобы не только заказчики стали частными лицами, но и чтобы обслуживающие организации стали эффективными частными организациями, ориентированными на извлечение прибыли от высокого качества предоставляемых услуг в сочетании с их низкой себестоимостью, получаемой за счет своевременных инвестиций в новые технологии и использование новых бизнес-моделей.

· Запрет муниципалитетам устанавливать монополию в обмен на какие-то социальные обязательства (например, низкие стабильные цены) - запрет в организации конкуренции "за рынок", допустима только конкуренция "на рынке".

· Установить режим обязательной конкуренции муниципальных предприятий с коммерческими предприятиями за счет безусловного обеспечения свободы выбора потребителя услуг.

· Запрет субсидирования муниципальных предприятий. Только адресное субсидирование потребителей.

· В случае муниципальных заказов (озеленение, праздники и т.д.) обеспечивать проведение тендеров, уравнивающих шансы муниципальных и частных предприятия. Запретить муниципальные заказы без тендерных закупок.

К 2008 году иметь только частные предприятия в данном секторе. Неважна эффективность этих предприятий - важно, что это уже будут частные предприятия. На следующем этапе у них все равно появится эффективный собственник или предприятия будут ликвидированы как банкроты.

Неплатежи бюджетных предприятий

Местные власти устраивают веселую жизнь "несобственным" коммунальным предприятиям в том числе необязательностью оплаты коммунальных услуг со стороны бюджетных (часто - муниципальных) предприятий. Поскольку речь идет в том числе о школах, больницах и т.д., эта необязательность платежа сопровождается выпадающими доходами с разорением поставщиков коммунальных услуг.

Необходимо простроить четкую юридическую линию по возможном отказе от обслуживания в случае неоплаты коммунальных (или любых других) услуг и применении соответствующих процедур взыскания долгов подобных предприятий (предпочтительно - путем приватизации и продажи этих предприятий и выплаты вырученных при приватизации денег кредиторам).

Отрицательные экстерналии: мусор и экология

Запретить протекционизм "более федеральных" (например, губернского) уровней по созданию полигонов, разрешить муниципиям устанавливать цену на полигоны и выбросы на своей земле - и пусть муниципии конкурируют за право разместить у себя отходы соседних "богатых" районов.

Уравнять в обязанностях всех загрязнителей: как частных, так и муниципальных. Каждая муниципия вправе установить свои платежи за загрязнения - но равные для всех технологий (например, и местная угольная ТЭЦ и местные газовые крышные котельные, и местные бензиновые автомобили будут платить одинаково - пропорционально произведенному загрязнению), а также для муниципальных и частных, "старых" и новых предприятий.

Демонополизация коммунальных сетей

Перестать рассматривать сетевые инфраструктуры (электросети, водопроводы и водоводы, канализацию, центральное теплоснабжение) в качестве "естественных монополий", отменить соответствующее законодательство и перейти к договорным гражданско-правовым отношениям.

Для "старых" (построенные на капиталовложения налогоплательщиков) предприятий на их активы определить обязательства (сервитуты - низкий тариф или определенные скидки для отдельных льготных групп), а взамен разрешить брать штрафы за уход потребителей и возможность подключения "вернувшихся" после ухода по рыночным (безльготным) договорным ценам (не тарифам).

Освободить все цены на коммунальные услуги (возможно, поэтапно: ежегодно назначать вместо тарифа потолок цены на уровне втрое выше проиндексированного потолка прошлого года, и так десять лет вплоть до полной отмены потолков и перехода к реально свободным ценам), равно как и на аналогичные услуги промышленным потребителям.

Отказ от попыток запретить какую-либо вертикальную или горизонтальную интеграцию (в области распределительных и магистральных электросетей, магистральных теплосетей и ТЭЦ, горячего и холодного теплоснабжения, единой системы расчетов по всем коммунальным платежам и т.д.) под предлогами "организации конкурентного рынка".

При таком подходе не существует отдельной "реформы тепла" или "реформы водопроводов", для отдельных "бывших монополий" нужно только зафиксировать, что именно является поставляемой услугой (и то каждая местность могла бы это устанавливать самостоятельно для каждой из технологий) и каковы требования безопасности (в рамках системы технического регулирования).

Обеспечение общественной поддержки реформ

Невзирая на то, что реформа ЖКХ не является единым процессом, необходимо активное обсуждение и продвижение всех составляющих ее программ - без адекватных ресурсов и политической воли ничего не произойдет. Для этого необходимо формирование целевых федеральных программ, в которых будет предусмотрено достаточное финансирование для:

· Разработки, обсуждения и "проведения" реформаторских законодательных правовых актов;

· Разъяснения как для широкой публики, так и для экспертов и чиновников на местах сути проводимых преобразований.

· Поощрения муниципалитетов к проведению изменений - организация обучения, мероприятий и онлайн-ресурсов по обмену опытом, награды для активистов реформы и т.д.

Аналогичные федеральные программы организации общественного просвещения и обеспечения общественной и экспертной поддержки в свое время были выполнены при проведении массовой приватизации. Сейчас речь идет о похожем по масштабу событии, только требуется несколько подобных целевых федеральных программ ввиду разнородности и практической независимости процессов, составляющих реформу ЖКХ.

Страховой фонд

При реформировании ЖКХ в отдельных местностях наверняка будут как крупные успехи, так и вопиющие неудачи (типа замерзания более 1000 человек морозной зимой). Для координации деятельности в этом направлении необходимо

· Создать достаточный страховой финансовый резерв для устранения подобных неудач и обеспечить оперативное управление этим резервом (сейчас эти функции выполняет МЧС).

· Обеспечить административные и финансовые стимулы для избегания подобных неудач местными силами. Например, любая трата денег из резервного фонда сопровождается досрочными перевыборами вышестоящего уровня (мэра или губернатора) с одной стороны и секвестированием местного бюджета на размер произведенных "аварийных" выплат с другой стороны.