Общественная безопасность на транспорте

Обзор вскрывает причину плохого состояния дел с общественной безопасностью: засилье государства, по определению неэффективного в каждой своей активности. От пиратства до вандализма, от автомобильных краж до терроризма государство расписывается в своем бессилии обеспечить обществу услугу безопасности.

Предмет исследования.

Поддержание общественной безопасности на транспорте (security) начинает представлять собой все более и более актуальную проблему. В первую очередь это связано с растущей угрозой, исходящей от террористических групп и организованной преступности. Однако и самая обычная, неорганизованная преступность (например - вандализм) начинает привлекать к себе все больше и больше внимания в связи с низкой эффективностью традиционных мер борьбы с ней.

Согласно данным Транспортной милиции МВД РФ, ежегодно в сфере пассажирских перевозок регистрируется от 40 до 60 тысяч преступлений, задерживаются до 20 тысяч преступников, совершаются свыше двух миллионов административных правонарушений, изымается в среднем 700 единиц огнестрельного и 15 тысяч холодного оружия, 57 тысяч единиц боеприпасов, более 6 тонн наркотического сырья.

Уникальность транспорта с точки зрения безопасности проявляется прежде всего в том, что он пересекает административные и государственные границы, таким образом делая невозможной или крайне затруднительной идею традиционного территориального разделения при расследовании и предотвращении преступлений. Кроме того, общественный транспорт является источником повышенного риска и, следовательно, требует повышенного внимания. В одном пассажирском самолете одновременно могут находиться несколько сот человек, а уж о том, к каким жертвам может привести использование самолета в качестве тарана после событий 11 сентября говорить не приходится. Еще одна часть специфики транспорта - то, что он может использоваться для перевозки веществ и предметов, подлежащих контролю, таких как наркотики, оружие, предметы искусства и антиквариата, что по-английски именуется емким словом trafficking.

Прежде чем начинать рассуждения о транспортной безопасности, постараемся определиться, о каких собственно рисках идет речь, какие типичные функции выполняют на транспорте службы безопасности и с какими трудностями при этом им приходится сталкиваться. Обобщая, можно выделить три основные функции правоохранительных органов:

· предотвращение преступлений путем охраны/патрулирования,

· расследование совершенных преступлений и

· наказание виновных.

Каждый из этих аспектов имеет специфическое приложение в зависимости от вида транспорта.

Автомобильный транспорт

Автомобиль представляет собой движущийся с достаточно высокой скоростью объект, от правильности управления которым зависит, подчас, до десятка человеческих жизней. Хотя это скорее safety, чем security, безопасность автомобильного движения традиционно находится в ведении правоохранительных органов. Кроме того, автомобиль - сравнительно дорогая вещь и к тому же - очень мобильная, что делает его привлекательным объектом для тайного или даже открытого похищения, сопряженного с насилием (carjacking). Таким образом, в функции обеспечения безопасности входят контроль за соблюдением дорожного движения, расследование автокатастроф и угонов транспортных средств. Если первые две функции обычно выполняются дорожной полицией (в российском варианте - ГИБДД), то последняя, как правило - общей уголовной полицией.

Воздушный транспорт

Как уже говорилось выше, с воздушным транспортом связаны совершенно особенные риски. Функции безопасности на воздушном транспорте в первую очередь связаны с предотвращением провоза на борту воздушного судна взрывчатых веществ и оружия, а также с предотвращением несанкционированного доступа на территорию аэропортов. Кроме того, важную роль имеет идентификация преступников, находящихся в розыске, и предотвращение их попадания на борт самолета (не важно, с оружием или без). В последнее время к ним добавилось патрулирование прилегающих к аэропортам территорий - на предмет обнаружения террористов, засевших в кустах с ручными комплексами ПВО типа "Стингер". Трудно пока судить об эффективности этих мер - к сегодняшнему дню ни одного террориста со "Стингером" поймано не было, равно как и не было сбито ни одного самолета: угроза эта скорее из разряда гипотетических. Помимо всего прочего, в авиации наибольшее применение нашли сложные компьютеризованные системы управления движением - возможность их взлома представляет собой отдельную угрозу. После событий 11 сентября особое внимание уделяется кадровой работе с летным и наземным составом. Функции обеспечения безопасности авиатранспорта лежат, как правило, на службе безопасности аэропорта и правоохранительных органах типа вневедомственной охраны, работающих по контракту с администрацией аэропорта.

Водный транспорт

Общественная безопасность водного транспорта - это в первую очередь безопасность контейнерных перевозок. Как правило, контейнеры пакуются в месте отправления и вплоть до прибытия в место назначения их никто не проверяет: хотя они могут пройти через несколько транзитных портов, где могут возникнуть благоприятные условия для незаконного проникновения в них (tampering). Здесь безопасность обеспечивается главным образом таможенными органами. Кроме того, в некоторых областях мирового океана в 21 веке продолжает существовать пиратская угроза - более того, в последние годы она нисколько не уменьшается, скорее даже наоборот. И еще одна беда, о которой часто забывают: браконьерство/незаконный промысел. Поскольку подобные действия происходят, как правило, в открытом океане, функции безопасности здесь берет на себя пограничная/береговая охрана и специальные инспекции, наделенные особыми полномочиями (в российском варианте - Рыбнадзор).

Наземный (подземный) общественный и грузовой транспорт

Сюда относятся железнодорожные, автобусные и грузовые автомобильные перевозки. Здесь также есть свои "любимые" преступления: для общественного транспорта это вандализм, хулиганство и карманные кражи, а для грузового - кражи грузов. В принципе, это обычная уголовная деятельность, однако, специфика транспорта (пересечение административных границ) делает задачи правоохранительных органов совершенно особенными. В связи с этим, функции охраны, предотвращения и раскрытия преступлений со стороны государства выполняет экстерриториальная транспортная полиция.

Типичные функции

Обобщая, можно таким образом выделить следующие типичные функции правоохранительных органов на транспорте:

· Борьба с нарушениями правил движения.

· Борьба за соблюдение стандартов и условий лицензирования.

· Борьба с терроризмом.

· Борьба с незаконными перевозками предметов и веществ, подлежащих контролю.

· Охрана опасных грузов.

· Борьба с пиратством и браконьерством в открытом море.

· Противодействие насилию, кражам и вандализму.

· Борьба с незаконным проникновением.

Постановка задачи.

Наверное, в мире нет страны, где общественная безопасность на транспорте была бы идеальна, сколько бы денег на нее не расходовалось. Более того, сплошь и рядом оказывается, что безопасность невозможно просто купить, по крайней мере, на деньги налогоплательщиков. К сожалению, именно это во многих странах и пытаются сделать.

После 11 сентября 2001 года США потратили уже более 400 миллиардов долларов на противотеррористические меры (не считая войн в Ираке и Афганистане). Бюджет одной только Transportation Security Administration в этом году составляет 5.3 миллиарда долларов. Каждую неделю появляются новости о какой-то очередной технологии, способной защитить транспорт от террористов, будь то биометрические системы, новые сканеры для багажа или противоракетные системы. Одновременно с ними появляются новости о новых потенциальных угрозах и доказательствах неэффективности существующих мер безопасности. Все это стимулирует гонку вооружений, соревнование между правоохранительными органами и преступниками. Она до боли напоминает реальную холодную войну 70-80-х годов прошлого века между СССР и США, с той лишь разницей, что если во времена холодной войны о своих "успехах" регулярно объявляли обе стороны, то в нашей гонке участвует, фактически, только одна сторона. Об успехах же преступников чаще всего становится известно только после поражения правоохранителей.

Правительственная правоохранительная система переживает кризис практически повсеместно, особенно хорошо это видно на примере США.

Несмотря на самый высокий в мире процент пребывающих в местах лишения свободы по отношению к общему населению (702 заключенных на 100 тысяч населения в 2003 году) правоохранительная система в США удивительна неэффективна. Ожидаемое наказание за убийство в США составляет всего 2.99 лет тюрьмы (цифры с учетом нераскрытых преступлений), 338 дней за сексуальное преступление, 4.5 дней за кражу и 10 дней - за угон автомобиля.

Ситуация экстренная, а экстренные ситуации требуют принятия экстренных мер. Все чаще и чаще, налогоплательщикам и другим заинтересованным сторонам (stakeholders) предлагают подписать незаполненный чек "на меры безопасности". Меры, часть из которых в лучшем случае будет представлять собой растрату финансовых, временных и человеческих ресурсов, а в худшем - сделает транспорт еще более опасным. Во многих случаях у заинтересованных сторон нет никакого представления о реальной стоимости мер безопасности - хотя бы потому, что стоимость имеет не только финансовые составляющие, но и социальные: такие как время пассажиров, удобство, и другие факторы, не имеющие непосредственного денежного выражения.

После атак 11 сентября 2001 года Соединенные Штаты произвели коренную реформу системы общественной безопасности транспорта. В частности, было создано специальное агентство транспортной безопасности - Transportation Security Administration (TSA), взявшее на себя большинство федеральных программ, ранее рассредоточенных между многочисленными ведомствами. Наиболее заметным нововведением стало федеральное переподчинение всех служб проверки багажа, которые ранее находились в ведении аэропортов и авиакомпаний (это было сделано еще до создания TSA). Было нанято несколько десятков тысяч человек дополнительного персонала и существенно ужесточены требования к пассажирам.

Спустя несколько месяцев, в феврале 2002 года министерство транспорта провело исследование эффектов: выяснилось, что ситуация с безопасностью не улучшилась, а наоборот, ухудшилась. Согласно отчету, детали которого были опубликованы газетой USA Today, службы проверки багажа и пассажиров, переданные в федеральное подчинение, конфисковали рекордное количество пилок для ногтей и ножниц, однако не смогли обнаружить пистолеты (в 30% случаев), ножи (в 70% случаев) и муляжи бомб (в 60% случаев), которые пытались скрыто пронести через систему безопасности специальные агенты министерства транспорта. В результате траты миллиардов федеральных долларов, причинения существенных неудобств пассажирам и значительных убытков авиакомпаний, был получен худший результат за всю историю проведения подобных проверок.

Очевидно, что никакими разумными способами невозможно полностью предотвратить попадания оружия на борт самолета - по крайней мере на сегодняшний день. Полиция не может предотвратить попадания оружия в тюрьмы строгого режима - что уж говорить о двухминутной проверке в аэропорту. В какой-то момент нам придется признать, что невозможно предусмотреть и защититься от всех потенциальных опасностей. Нам придется просто принять часть риска, связанного с необходимостью существования сложных транспортных систем. Возможно, на каком-то этапе нам придется признать, что одной из ключевых причин терроризма является внешняя и внутренняя политика страны - и подвергнуть ее пересмотру.

В любом случае, задача состоит не в том, чтобы построить идеальную систему безопасности. Задача в том, чтобы построить оптимальную систему. Задача не в том, чтобы закрыть все возможные "дыры" в безопасности - это невозможно, а в том, чтобы каждый доллар (рубль, евро или юань), потраченный на безопасность, был бы потрачен наиболее эффективно.

Теоретические аспекты

Подобно тому, как не существует страны с идеальной системы обеспечения общественной безопасности, не существует страны, где низкая преступность объяснялась бы эффективной правоохранительной системой. В большинстве случаев низкая преступность обусловлена политическими и социо-культуральными причинами, такими как неагрессивная внешняя политика, отсутствие религиозно-этнических конфликтов, низкая мобильность населения, отсутствие больших городов, традиционное уважение к закону, прочные внутрисемейные связи. И наоборот, наличие множества крупных городов, высокая мобильность населения и непрочные семейные связи делают провал государственной системы правоохранения неизбежным.

Если взглянуть на безопасность в более широком контексте, то мы обнаружим, что кризис правоохранения/безопасности на самом деле является частью еще более масштабного кризиса, кризиса социального государства (welfare state). Монополизация государством функций правоохранения приводит к тому же, к чему приводит любая регулируемая монополизация: к застою, плохому сервису и неэффективному нормированию.

Внутренние противоречия юридической и полицейской системы приводят к тому, что государство принципиально не в состоянии эффективно контролировать терроризм и преступность. Дело в том, что обе эти системы являются частью политизированного механизма государственного насилия и изначально не создавались для того, чтобы охранять права граждан, скорее наоборот. Обратимся к истории:

Первый полицейский департамент в США появился в Нью-Йорке в 1844 году. Вскоре мэры других городов последовали этому примеру. Изначально, полицейские департаменты учреждались по политическим мотивам, а не вследствие запросов со стороны граждан. И они были сильно коррумпированы.

Контроль за преступностью был, в лучшем случае, на втором месте. Прежде всего, местные выборные власти использовали полицию для того, чтобы давать своим политическим сторонникам дополнительные силовые привилегии, точно так же, как ранние нормандские короли в Англии отдавали часть правосудия на откуп своим вассальным баронам. Вновь избранный мэр обычно увольнял практически весь полицейский департамент и заменял его своими сторонниками. Взятка часто была необходимостью, чтобы получить должность в полиции, однако это было финансово обосновано с учетом того, какие возможности давала полицейская система. В любом случае, мэры и их политические машины использовали полицию, чтобы контролировать город в своих интересах. (224)

Они [департаменты полиции], возможно, и имели какое-то влияние на преступность, однако это никак не было связано с их ростом. Во многих случаях полицейское влияние на преступность заключалось в том, чтобы принимать взятки в обмен на поддержку влиятельных преступников, которые в то же время могли быть влиятельными политиками. (225)

(Bruce L. Benson, To Serve and Protect, ISBN 0-8147-1327-0 is published by New York University Press)

Нечто подобное мы можем наблюдать сейчас в России и в других развивающихся странах. Можно, например, вспомнить скандалы вокруг назначения начальника московского ГУВД. Полиция - инструмент контроля не столько над преступностью, сколько над добропорядочными гражданами. Нельзя требовать от нее эффективной борьбы с преступностью - это не является ее основной функцией.

Далее, государственные чиновники, какими являются современные полицейские, не имеют прямой мотивации для повышения собственной эффективности. В связи с монопольным характером исполняемых ими функций, они оказываются незатронутыми механизмом рыночной конкуренции, наилучшим из известных стимулов к прогрессу. Полицейские не служат непосредственно своим клиентам и не получают от них непосредственную оценку своей деятельности. Единственное, что мотивирует их - это политические обещания избранных должностных лиц, назначивших их на эту должность. Таким образом, правоохранительные органы служат не народу, а лицам пришедшим к власти в результате выборов (здесь и далее речь идет о демократическом государстве, как о лучшем из возможных вариантов).

Поскольку эффективность работы государственных правоохранительных органов невозможно измерить в денежном выражении, она начинает измеряться статистическими показателями. Это приводит к тому, что правоохранительные органы заинтересованы в улучшении показателей, таких, как количество и раскрываемость преступлений, а не в улучшении реальной ситуации. Для сокращения количества преступлений и увеличения раскрываемости они отказываются регистрировать сложные в раскрытии преступления, охотно регистрируя преступления с очевидным преступником (например, бытовые убийства). Мерам, направленным на компенсацию ущерба пострадавшей стороне, они предпочитают меры, направленные на наказание правонарушителя. Мерам, способным реально улучшить ситуацию они предпочитают меры, которые демонстрируют видимость работы в глазах избирателей. Они заинтересованы не в сокращении собственных издержек, а наоборот, в их увеличении. В случае явной неэффективности, они будут требовать повышения стоимости своих услуг для общества, ссылаясь на недофинансирование. Стоимость может исчисляться как в деньгах (увеличение бюджетных ассигнований) так и в причинении дополнительных неудобств гражданам или очередном ограничении их гражданских свобод "во имя их же безопасности и свободы".

Все это означает, что финансируемая и управляемая государством полицейская машина обречена на неэффективность. Попытки заставить ее работать лучше будут приводить только к пропорциональному увеличению ее стоимости для общества, но не к пропорциональному увеличению эффективности. Увеличение штата и полномочий будут приводить к коррупции, а увеличение бюджета - к большему расточительству (в лучшем случае) и казнокрадству (в худшем).

Выход из этой ситуации есть и он очевиден. Выход - в передаче насколько возможно большего числа функций по обеспечению безопасности частным компаниям, введении в отрасль конкуренции и рыночных механизмов ценообразования. Эта мысль может вызывать почти инстинктивную реакцию отторжения у людей, привыкших к общественным институтам власти, для которых частные правоохранительные органы ассоциируются с феодализмом и "правом сильного". Однако если мы вспомним о том, что государственной полиции всего два века, что появление ее было связано с охраной общественной безопасности только формально, и что до нее те же самые функции веками (!) исполнялись частным образом, идея уже не покажется столь уж непривычной.

Двойное правоприменение (dual law enforcement)

В современном обществе государством монополизированы далеко не все правоохранительные функции. В частности, функции физической защиты жизни и имущества эффективно исполняются частными агентствами.

В некоторых странах, например, в Великобритании частные агентства также занимаются расследованием уголовных преступлений. Аудиторская компания, считающая, что столкнулась с серьезным мошенничеством, может запросить Отдел расследования мошенничеств (Serious Fraud Office) провести обыск - что полицейские, получив судебный ордер, и сделают, после чего передадут полученные материалы аудиторской компании для продолжения расследования. В некоторых странах частные детективы имеют право ареста подозреваемых с последующей передачей их в руки полиции. Только в США сейчас 7,000 "охотников за головами", чей бизнес - задержание подозреваемых в совершении преступлений. В США, Канаде и Европе действуют частные арбитражные суды и программы медиации, посредничества в достижении соглашения между жертвами и преступниками (victim-offender mediation). К сожалению, жертвы могут обратиться к таким программам только с разрешения правоохранительных органов, однако эффективность программ поражает: в 90% случаев сторонам удается прийти к договоренности о компенсации и 80% случаев эти договоренности исполняются правонарушителями. Наконец, в США и Европе частные компании управляют тюрьмами: уже в 1994 году в США было около 60 частных тюрем, контролировавшихся 21 частной компанией. И уж совсем удивительный пример: в штате Висконсин была произведена приватизация системы условно-досрочного освобождения.

Около трети правоохранительных бюджетов европейских стран достается частным компаниям по контрактам, заключенным в результате открытых тендеров. В зависимости от области, конкуренция позволила сократить расходы на 10-50%. Еще большее количество примеров приватизации полицейских функций можно найти на сайте National Centre for Policy Analysis (http://www.ncpa.org/pi/crime/crime61.html).

Другими словами, сейчас нет практически ни одной области в области безопасности, которая не была бы с успехом освоена частными компаниями. Что же мешает целиком построить правоохранительную систему на принципах частной собственности, свободного рынка и конкуренции? Дело в том, что частная правоохранительная система не способна эффективно функционировать в условиях, когда основной целью является наказание преступника. Основной целью для частной системы является предотвращение преступления или получение компенсации за совершенное преступление. Именно такая система дает частной компании шанс на получение своей доли - комиссионных. Вновь произведем небольшой экскурс в историю.

В исторических и современных примитивных обществах без государства, наказание преступника сводится к принуждению его к выплате компенсации пострадавшей стороне. Именно компенсация жертве является целью - а вовсе не поиск и наказание виновного. В примитивных обществах не существует криминального права в привычном для нас смысле, все правонарушения трактуются в рамках права гражданского (tort law). Даже в случае убийства, убийца просто выплачивает откуп семье убитого. В серьезных случаях, преступнику дается срок до нескольких лет, чтобы выплатить штраф. Таким образом семья, лишившаяся кормильца получает средства к существованию. Только в том случае, если убийца отказывался исполнить решение суда или совершает рецидив, семья убитого получает преимущественное право убить убийцу. Такая система возможна благодаря низкой мобильности примитивного общества, в нем преступник не может скрыться: изгнание фактически означает смерть. Разумеется, в условиях большой страны такая система нежизнеспособна.

Криминальное право рождением своим обязано установлению централизованной власти. В англо-саксонской правовой системе это произошло следующим образом: короли поняли, что из процесса наказания преступников можно извлекать прибыль. Некоторые преступления стали трактоваться не как просто как преступления против другого человека, а как "нарушения королевского спокойствия" (``violations of the king's peace"). Таким образом они выпадали из системы гражданских отношений между двумя лицами (жертвой и преступником) и становились предметом отношений между государством и преступником. Именно в этот момент появилась концепция криминального преступления (felony). На смену штрафу пришла простая конфискация имущества в пользу казны, сопровождающаяся принудительным трудом, казнью или телесным наказанием виновного.

Преступлением стало принятие пострадавшей стороной компенсации в обмен на отказ от претензий в суде. Штрафы налагались на тех, кто давал объявления с просьбами вернуть украденные ценности за вознаграждение. В 18-19 веках система эволюционировала еще дальше от оригинала, доходы от конфискации имущества в качестве основного источника финансирования правоохранительных органов были заменены налогами, а основным наказанием для преступников стало тюремное заключение или принудительный труд.

Если не считать эмоциональных мотивов мести, ограбленный не извлекает выгоду из того, что грабитель садится в тюрьму. Родственники убитого не выигрывают от факта казни убийцы. Еще более странна ситуация с преступлениями без пострадавшего (victimless crime), такими как проституция, гомосексуализм или торговля наркотиками. Стремление наказать преступника за совершение преступления по сути своей иррационально, сделанного уже не вернешь. Что можно сделать - так это компенсировать нанесенный преступником вред. Если предложить на выбор казнь убийцы и достаточно существенную материальную компенсацию, большинство несомненно предпочтет компенсацию.

Из всего вышесказанного следует, что в системе частной охраны общественной безопасности ключевым аспектом является право жертвы преступления на реституцию, возмещение ущерба со стороны преступника. Право это должно быть эффективно применяемым (enforceable) и передаваемым (transferable) в пользу третьих лиц. Таким образом восстанавливается историческая справедливость и устраняется само понятие криминального преступления: все преступления переходят в разряд гражданского права (tort law) со всеми вытекающими последствиями.

Более подробно о юридических и социологических аспектах этого вопроса можно прочитать в статье К.Сесар, "Карательное отношение общества: Реальность и миф." (http://www.lawportal.ru/doc/document.asp?docID=12926). Хочу, правда, отметить, что обсуждаемая там модель реституции отличается от модели эффективного правоохранения, предлагаемого ниже.

Теория эффективной реституции

Один из основных постулатов теории эффективного правоохранения гласит: преступники разумны. Их преступное поведение обусловлено тем, что они рассчитывают получить от него выгоду, которую они не получили бы иначе. Разумеется, это не значит, что они рассчитывают альтернативные варианты с точностью до седьмого знака после запятой. Кроме того, это не значит, что вся получаемая прибыль выражается в материальных терминах. Другими словами, преступники субъективны в оценке выгоды. Однако это не меняет сути дела: основная цель эффективного правоприменения заключается в том, чтобы сделать преступление невыгодным в их глазах. Для этого ожидаемое наказание за преступление должно быть выше, чем ожидаемая прибыль.

Первая реакция - сделать ожидаемое наказание столь высоким, чтобы сделать невыгодным любое преступление. Однако это неоправданно: установление наказания суть тоже своего рода плата общества. Устанавливая наказание, мы снижаем качество жизни, увеличиваем стоимость ошибки. Кроме того, если наказания будут слишком высокими, преступники будут всегда совершать самые тяжкие преступления среди доступных. Например, мы можем полностью искоренить любые превышения скорости на дорогах (кроме случайных), если начнем просто конфисковывать автомобили у пойманных водителей. Однако многие из нас в этой ситуации посчитают, что это несколько более сильное искоренение, чем оно того заслуживает.

Если преступление производит выгоду, если превысивший скорость водитель не создает особенной опасности остальным участникам движения, то мы часто готовы с этим мириться. Во многих случаях, юридические системы государств позволяют таким преступлениям происходить - их просто не считают преступлениями. Например, каждый из нас ежедневно загрязняет атмосферу выбросами углекислого газа - мы производим его при дыхании. При этом все согласны с тем, что это преступление эффективно: лучше смириться с загрязнением, чем перестать дышать. В результате выдыхание, в отличие от других способов загрязнения атмосферы, не считается преступлением.

Часто бывает затруднительно провести четкую границу между эффективным и неэффективным преступлением. Например, ведя машину со скоростью 140 километров в час (при лимите в 80), я подвергаю других участников движения дополнительному риску более тяжелых последствий аварии. Часто это неэффективно: если бы я принял во внимание свой собственный риск, возможно, я и не стал бы ехать так быстро. Однако в некоторых случаях это эффективно: если я попадаю в аэропорт на полчаса раньше и тем самым все-таки успеваю на самолет. В таких ситуациях, как отличить эффективное преступление от неэффективного?

Очень просто: сделать так, чтобы ожидаемое наказание было эквивалентно причиняемому ущербу. То есть если дополнительный риск оценивается в сто долларов - сделайте штраф в сто долларов. Или, делая наши расчеты более приближенными к реальности, если в среднем один из десяти нарушителей ловится - сделаем наказание в тысячу долларов, сохраняя уровень ожидаемого наказания. Таким образом, если выгода от превышения скорости будет оцениваться в тысячу долларов, скорость будет превышаться, если нет - не будет.

В соответствии с этой теорией, наказание является системой вероятностных цен. Каждое преступление имеет цену - вероятность определенного штрафа, рассчитываемого исходя из нанесенного ущерба. Те, кто выбирает совершение преступления, делает это потому, что выгода для них превышает убытки для пострадавших. С точки зрения экономической эффективности, именно так и должно случаться.

Аналогичные правила могут распространяться на все преступления, затрагивающие имущество и материальные ценности. Если преступник крадет машину стоимостью в десять тысяч долларов, он должен знать, что в случае поимки он будет обязан возместить ее десятикратную стоимость - при условии, что ловится один из десяти угонщиков. Вопрос: кто в случае поимки преступника получит с него сумму? Ответ: правоохранительный орган, осуществляющий функции общественной реституции. Если в качестве такого органа выступает сам владелец машины - его усилия по поимке вознаграждаются. Однако у него есть право передать реституцию в руки детективного агентства - за соответствующую плату. Более того, у него есть право сделать это заранее, финансово застраховав себя от преступления и обеспечив себе гарантированное право на получение реституции - через страховую компанию. В этом случае право на реституцию передается страховой компании, которая при поимке вора (возможно, опять же силами нанятого детективного агентства) истребует с него десятикратную сумму ущерба. И это будет справедливо, поскольку страховой компании удается изловить только одного из десяти воров.

Аналогично, если вандал режет сидения в автобусе, он должен знать, что в случае поимки он ответит не только за себя, но и за двадцать непойманных вандалов. И если транспортная компания поймает его своими силами - она получит полное возмещение ущерба от вандализма. А на самом деле, сумма ответственности вандала будет еще выше, поскольку будет включать в себя стоимость его розыска, задержания и содержания под стражей. Более того, если он окажет сопротивление при аресте, его ответственность возрастет на стоимость этого сопротивления. Вот здесь, однако, возникает сложность. C помощью данной системы трудно оценить стоимость нематериального ущерба.

Теория реституции нематериального ущерба

Широко известно, что людям трудно придти к согласию относительно материальной оценки ущерба в случае нанесения телесных повреждений, убийства, изнасилования, похищения, и других преступлений, сопряженных с насилием. Возмещение морального ущерба - не менее острый вопрос. Какого штрафа должен ожидать преступник в этом случае, чтобы штраф отпугнул его от совершения преступления?

Рассмотрим случай простого ограбления. Допустим, Боб напал на Алису и силой отобрал у нее принадлежащий ей автомобиль. В соответствии с теорией эффективной реституции, при поимке Боб должен компенсировать Алисе стоимость автомобиля с учетом статистического коэффициента раскрываемости, а Алиса имеет применимое и передаваемое право получить реституцию от Боба. Если Алиса не имеет времени или желания получать реституцию самостоятельно, она может передать это право третьему лицу, например Чарли: детективу, владельцу страховой компании или компании-организатору принудительного труда. В этом случае Чарли, владелец права на реституцию, может законно использовать силу против грабителя-Боба, чтобы получить от него возмещение, даже если единственным способом для этого окажется помещение Боба под стражу и принуждение его трудиться.

Здесь, однако, возникает как минимум два вопроса:

1) Как должен (и должен ли вообще) Боб компенсировать Алисе моральную травму?

2) Как должен Боб компенсировать Алисе травмы физические?

Разные люди дают радикально разные ответы на этот вопрос. Более того, по всей видимости, на эти вопросы не существует объективно правильного ответа. История дает нам несколько способов определения размера ущерба: например, "правило большого пальца" в Библии (Числа 5: 6-7), в соответствии с которым преступник должен выплатить количественный ущерб плюс одну пятую от количественного ущерба за ущерб моральный. В средневековой Исландии штрафы менялись в зависимости от того, пытался ли преступник скрыться и отрицал ли он свою вину. В англо-саксонской традиции на первый раз преступник выплачивал реституцию в зависимости от уровня своего благосостояния (богатые платили больше), но второй раз он неминуемо объявлялся изгоем без права на жизнь.

Приведем пример довольно удачного решения этой проблемы.

Допустим, что у Алисы есть еще один выбор: она может предварительно застраховать себя от ограбления (получения ранений, увечий, изнасилования и даже убийства). Вместо уплаты налогов в пользу государства, Алиса платит взносы страховой компании. Как всегда в таких случаях, размер взноса прямо пропорционален 1) вероятности наступления страхового случая и 2) величине желаемой страховой премии. Таким образом, Алиса может застраховать свое право на личную неприкосновенность на любую сумму, при условии, что она готова выплачивать адекватные страховые взносы. Если Алиса нанимает частного охранника, вероятность попадания ее в неприятности снижается. По идее, это должно найти отражение в величине страховых взносов.

В случае наступления страхового случая, Алиса получает страховую сумму, а страховая компания получает право требования этой суммы с Боба. Возможно, она наймет для поимки Боба детективное агентство, возможно - будет действовать своими силами. Боб не знает заранее, какое наказание он может понести за ограбление, однако при ограблении относительно более состоятельного человека (то есть при похищении более дорогой машины) опасность будет возрастать пропорционально.

Допустим, Алиса застраховала свою неприкосновенность от ограбления на сто тысяч долларов. Допустим также, что страховая компания потратила десять тысяч на то, чтобы поймать и осудить Боба. Таким образом, Боб оказывается должен страховой компании сто десять тысяч долларов (это не считая стоимости реституции за машину). В случае, если немедленно эти деньги с Боба получить невозможно (а именно так, скорее всего и окажется), страховая компания передаст Боба под надзор компании-организатора принудительного труда. Последняя будет присматривать за Бобом, так или иначе ограничив его свободу и изымая у определенную часть его дохода в пользу страховой компании. Если Боб своим трудом зарабатывает десять тысяч в год, то срок его заключения будет составлять одиннадцать лет.

При этом автоматически включатся механизмы рыночного саморегулирования. Если в среднем деньги с Боба получить будет достаточно сложно, страховые компании будут назначать более высокие ставки страховых взносов, что приведет к снижению страховых сумм и, следовательно, тяжести наказаний. В свою очередь, у Боба сохраняется мотивация на повышение производительности принудительного труда: каждый выплаченный доллар приближает его к свободе. Таким образом, система будет естественным образом балансировать себя.

Кроме того, допустим, что Алиса имеет право потребовать тюремного заключения для Боба, даже не смотря на то, что он готов немедленно выплатить реституцию. В этом случае Алиса отказывается от своего права на реституцию в пользу компании-содержателя частной тюрьмы. Боб будет заключен под стражу до тех пор, сто тысяч долларов не будут потрачены на его содержания под стражей. Однако скорее всего, Алиса никогда не воспользуется этим своим правом.

Данная схема не содержит ответов на вопросы о том, что будет в случае возникновения проблем: например, если Боб отрицает свою вину или, хуже того, на самом деле не виновен. Предполагается, что Боб также имеет страховку на случай незаконного и ошибочного ареста. В случае, если суд (частный или государственный) признает его невиновным, у него сохраняется право на реституцию от арестовавшей его компании.

Ключевой вопрос заключается в другом: будет ли способен Боб чаще всего оплатить реституцию в приемлемые временные сроки? Ответ, возможно, будет "нет" -- но это не значит, что Боба не будут преследовать. Скорее всего, страховые компании будут использовать для покрытия выплат страховые взносы, а не только деньги Боба. Однако, и потенциальные деньги Боба им также будет глупо терять. Таким образом, вопрос сводится к следующему: будет ли Боб, как правило способен оплатить хотя бы стоимость своей поимки и осуждения в разумные временные сроки? Будет ли экономически целесообразно его преследовать? К сожалению, не существует оценок средней стоимости правоприменения, однако с большой вероятностью ответ будет "да".

Практические аспекты и тенденции

В следующей главе мы подробно остановимся на особенностях применения частной правоохранительной системы на практике.

Противодействие насилию, кражам и вандализму

Возможность для пострадавшей стороны самостоятельно (или через агентов) преследовать правонарушителя открывает очень широкие возможности для противодействию преступности. Напомним еще раз, что речь не идет о самостоятельном вынесении приговоров: только о розыске виновной стороны для приведения этих приговоров в исполнение, равно как и принятии превентивных мер.

Выше уже рассматривался пример о похищении частного автомобиля. Ни для кого не секрет, что назначение премии за розыск похищенного остается одним из самых эффективных методов возвращения имущества. В условиях, когда премия генерируется автоматически при регистрации преступления, мотивация на розыск украденного также создается автоматически. Не существует более проблемы экстерриториальности: движущийся поезд и пассажиры в нем остаются застрахованными, на территории какого бы административного образования они не находились. Скорее всего, в зависимости от территории будут меняться только контракторы на розыск похищенного. Точно так же, как мобильный телефон автоматически переходит из одной зоны роуминга в другую, пассажир на поезде будет переходить из зоны ответственности одной частной компании в другую. Исчезает проблема, характерная для государственной полиции, нежелающей регистрировать преступления под тем предлогом, что они произошли не на их территории. Полиции это не выгодно: ухудшаются показатели раскрываемости, повышается уровень преступности. Частные детективы будут бороться за то, чтобы зарегистрировать преступление на своей территории: для них это будет означать потенциальную прибыль.

На сегодняшний день частная охрана получает все большее и большее распространение на транспорте. Подобно тому, как наемники когда-то сопровождали караваны купцов, частные компании сопровождают движущиеся транспортные средства, куда бы они не двигались. В Мексике, например, уже существует почти девять тысяч (!) частных фирм, специализирующихся на охране и сопровождении грузовиков (угон грузовиков - тоже большой бизнес в Мексике, тесно связанный с коррупцией в официальной полиции).

Частные охранные услуги - одна из наиболее быстрорастущих отраслей экономики. Связано это как возрастающими опасениями компаний за свою безопасность, так и с неспособностью полиции справляться со своей работой. На сегодняшний день только в США работает полтора-два миллиона частных охранников в 1,300 компаниях. По некоторым данным, количество частных охранников в три раза превышает количество полицейских. По данным Бюро статистики занятости США, за последние 10 лет количество занятых в отрасли выросло на 20% и вырастет еще на 20-30% к 2008 году.

В Австралии местная компания Chubb получила контракт на патрулирование поездов и станций сети CityRail, семь дней в неделю с 7 вечера до 3 утра. Некоторые охранные функции выполняются круглосуточно. С июля 1998 года на каждом поезде присутствует два охранника с 7 вечера до момента закрытия движения. Каждый вечер на службу выходит 200 охранников. Министр транспорта Карл Скалли утверждает, что несмотря на ряд проблем, программа увенчалась несомненным успехом: уровень преступности сопряженной с насилием сократился на 43%. Сейчас, однако, правительство планирует на ряде маршрутов заменить Chubb обычными полицейскими - у частных охранников катастрофически не хватает прав на осуществление полицейских функций.

В США компания Wackenhut (дочерняя компания датской Group 4 Falck, второй по размеру охранной компании мира) получила несколько контрактов от местных властей на патрулирование остановок на шоссе во Флориде и поездов в Денвере. Там же Wackenhut помогала в установки видеокамер, проводила тренинги по безопасности для пассажиров и даже выразила готовность взять на себя контроль за соблюдением правил дорожного движения (в чем ей было отказано).

2001 году министр внутренних дел Великобритании Джек Стро одобрил идею аккредитованных полицией частных патрулей с определенными правами полицейских, в общественных местах, в том числе и на станциях железной дороги. Однако, к тому времени многие муниципалитеты и владельцы собственности уже имели такие патрули. В например, в Дарлингтоне такие патрули имеют право налагать штраф до 100 фунтов на людей, засоряющих общественные места, но по прежнему не имеют права на арест. Согласно опросам, решение нанять для патрулирования частную компанию стало самым популярным решением администрации, получив 85% процентов одобрения со стороны граждан. Преступность в патрулируемых местах сократилась на 40% - и это при том, что патрули не круглосуточные.

Более того, в отрасли намечается достаточно характерный тренд на консолидацию. Некоторые частные компании уже вполне могут конкурировать с полицией по размеру штата и географическому охвату. В августе прошлого года знаменитое агентство Pinkerton (дочерняя компания шведской Securitas) подписала соглашение о слиянии с Burns International Corporation, другой крупной компанией. В результате образовалась международная служба безопасности, с 600 офисами и ежегодной выручкой в 2.5 миллиарда долларов. Еще две американских компании, Allied Security и SpectaGuard слились в 2000 году, создав таким образом крупнейшую независимую охранную компанию в стране и работая более чем в 250 городах по всей стране.

На сегодняшний день, основная проблема частных охранников заключается в том, что у них зачастую просто недостаточно власти для того, чтобы противостоять правонарушениям. В большинстве случаев, они не могут производить аресты и все, что им остается - это сообщать о правонарушениях и ждать прибытия полиции. К счастью, это не везде так.

В штате Западная Австралия, охранники на поездах компании Westrail, получают статус специального констебля австралийского правительства со всеми вытекающими полномочиями. Это делает возможным предотвращение большего числа преступлений, чем просто статус частного охранника.

Как ни странно, в Российской Федерации в последнее время делается ряд шагов в аналогичном направлении, в частности есть попытки узаконить то, что давно стало де-факто стандартом: право охранников на обыск и задержание (http://www.gazeta.ru/2003/09/26/telohranitel.shtml).

Невозможность для сотрудников компании применить силу против совершающих правонарушение порождает одну из наиболее существенных проблем общественного транспорта: вандализм. В общественном транспорте часто присутствую охранники (и уж точно присутствуют водители), но поскольку они не могут иметь оружие и арестовывать подозреваемых, вандалам и хулиганам они, кажется, совершенно не мешают.

Вандализм в последнее время приобретает в Великобритании масштабы национального бедствия. Как утверждается в отчете, четверть миллиарда фунтов (примерно 350 миллионов долларов) ежегодно теряется на общественном транспорте из-за инцидентов с вандализмом и незаконным проникновением. За год эти инциденты привели к 700,000 минутам задержек, что только ухудшило и без того невысокое мнение граждан об общественном транспорте. Например, лондонский метрополитен оценивает общую стоимость замены исцарапанных вандалами стекол в 10 миллионов фунтов. Стоимость перекраски испачканных граффити вагонов и строений в Лондоне - 13 миллионов в год. Для компании Stagecoach Manchester преступность обходится в полмиллиона фунтов ежегодно. Правда, компания не сдается: в рамках антивандальной программы компания налаживает связи с местными подростками, поощряя их за сообщения о случаях вандализма.

Последний пример иллюстрирует новый тренд: неспособность государственных правоохранительных органов справиться с вандализмом побуждает компании изыскивать альтернативные способы борьбы. Зачастую частные охранники обходятся слишком дорого, даже несмотря на их дешевизну по сравнению с традиционной полицией.

В августе 2003 года представители Венгерской национальной железной дороги заключили соглашение с неизвестными художниками, рисующими баллончиками с краской граффити на поездах компании. Компания предложила им полную свободу рисования на грузовых вагонах, в обмен на обещание оставить в покое пассажирские. Художники (или, как их называют некоторые, "хулиганы") согласились. Примерно 30-40 человек пришли на подписания сделки в офис MAV - все как один в лыжных масках, чтобы скрыть свое лицо. Представители Венгерской железной дороги (MAV) пообещали им, что от 50 до 100 вагонов, те, которые перевозят багаж, будут предоставлены в полное распоряжение краскораспылителей в надежде, что они больше не будут пачкать оставшиеся вагоны. По всей видимости, менеджеры MAV решили действовать в соответствии с древним принципом: "если что-то нельзя запретить, надо это возглавить".

Борьба с терроризмом

На сегодняшний день борьба с террористической угрозой представляет собой, пожалуй, наиболее масштабный, политизированный и затратный аспект транспортной безопасности.

Современные террористы сделали общественный транспорт одной из самых любимых своих мишеней. Даже если не принимать во внимания многочисленные захваты самолетов, ущерб наземному транспорту от терроризма колоссален. Алжирские экстремисты взорвали бомбы в парижском метро в 1995 и 1996 году; Ирландская республиканская армия развязала настоящую войну против поездов в Англии и лондонской подземки; палестинские террористы регулярно взрывают себя в израильских автобусах; террористическая группа "Сыновья Гестапо" вызвала крушение пассажирского поезда в Аризоне в 1995 году; тогда же секта Аум Синрике совершила печально знаменитую зариновую атаку в токийском метро. Исламские террористы планировали взрывы в нью-йорских тоннелях и на мостах в 1993, в 1997 году был раскрыт план взрыва бомбы в метро. В 1998 году произошла попытка вызвать крушение скоростного поезда в Японии, в 1999 от взрыва бомбы в метро Сиднея пострадало 9 человек. Еще одна бомба убила девятерых и ранила 60 в метро Манилы. Наконец, в 2001 году террористы Аль-Каиды совершили самую масштабную в истории акцию, захватив четыре пассажирских самолета и протаранив тремя из них здания небоскребов в Нью-Йорке и Пентагона в Вашингтоне.

Для тех, кто хочет достичь массовых жертв среди гражданского населения, общественный транспорт представляет собой идеальную цель. Он используется большим количеством людей ежедневно, охрана там практически отсутствует или достаточно легко обходится. Атака на городскую систему транспорта с большой концентрацией людей в замкнутом пространстве приведет к многочисленным жертвам и вызовет транспортных хаос, что является традиционной целью террористов.

Если авиацию еще можно как-то защитить с помощью тщательной проверки пассажиров (которая, впрочем, также не слишком эффективна), то с другими видами транспорта все обстоит намного сложнее. Автобусы и поезда должны оставаться легкодоступными, удобными и, что самое главное, дешевыми. Проверки документов, металлодетекторы, сканнеры багажа, служебные собаки, вооруженные охранники - все это невозможно перенести на автобусные остановки. Это вызовет колоссальные неудобства, задержки, и, что самое главное, космическую стоимость билетов. Протяженные объекты транспортной инфраструктуры, такие как железнодорожные рельсы, трубопроводы и линии электропередач исключительно сложно защитить.

Мало того, помимо вопросов охраны подвижного состава и транспортной инфраструктуры, перед транспортными компаниями встает еще один два вопроса, связанные с терроризмом: кризисное реагирование и ликвидация последствий.

Превентивные меры

Многим трудно представить себе частную компанию, которая самостоятельно борется с угрозой терроризма. Люди часто представляют себе менеджеров и владельцев компании в качестве группы людей, озабоченных только извлечением прибыли, а следовательно экономящих на безопасности.

Однако, это далеко не так. За последние годы транспортные компании, не раз подвергавшиеся террористическим атакам, выработали многочисленные и весьма эффективные меры. Они, конечно, не могут полностью предотвратить теракты (никакие меры безопасности не могли предотвратить, например, недавние теракты на автобусных остановках), но они могут существенно увеличить вероятность обнаружения и поимки террористов, свести к минимуму возможные жертвы и панику.

До террористических актов 11 сентября ответственность за проверку пассажиров и багажа несли американские авиакомпании - в результате чего успех террористов многими ставится авиакомпаниям в вину. Многие считают, что если авиакомпании недостаточно заботились о безопасности пассажиров до 11 сентября, то правительство должно принудить их к этому - и проблема будет решена. Однако при этом упускается из виду множество других факторов (например, то, что Федеральная авиационная служба неоднократно отвергала просьбы авиакомпаний разрешить экипажу иметь оружие).

Разумеется, абсурдно считать, что в интересах авиакомпании, чтобы ее самолеты были угнаны и разбиты о чью-то чужую собственность. Люди забывают о том, что события 11 сентября были беспрецедентными в истории авиации и в истории страны. Никто (в том числе и федеральные ведомства) не могли предвидеть ничего подобного. Однако рынок, как адаптивная система, безусловно быстро адаптировался бы к новой угрозе самостоятельно, не вмешайся правительство.

Безопасность, в том числе и анти-террористическая, могла бы стать и стала бы частью конкурентного преимущества одних авиакомпаний, по сравнению с другими. В конце концов, даже противники свободного рынка признают тот факт, что рынок производит именно то, что потребители хотят и за что готовы платить. Кто сказал, что авиакомпании оставят без внимания боязнь общества за свою безопасность? И кто сказал, что бюрократия сделает эту же работу лучше? Как уже ранее было замечено, у чиновников свои стимулы, которые сильно отличаются от стимулов частных компаний. Частные компании ориентируются на потребителя, чиновники - на политический процесс.

Сторонники участия государства справедливо замечают, что в США авиакомпании только приветствовали участие государства в обеспечении безопасности. Разумеется, и происходило это главным образом потому, что федеральное правительство пришло в отрасль не с пустыми руками. Правительство раздало щедрые субсидии на навязанные меры безопасности и, вдобавок, приняло на себя часть ответственности. Чему тут сопротивляться? Аналогичные меры правительства в морских перевозках, не обеспеченные материальной поддержкой, не вызвали ничего, кроме шквала критики (см. http://www.prompolit.ru/101241). Отраслевое лобби восприняло их как просто еще один новый налог. Мало того, и в области авиационной безопасности правительство постепенно дает "обратный ход", осознавая, что принятые меры были явно излишними.

По мнению TSA, перевод проверки багажа и пассажиров под юрисдикцию федерального правительства оказался "самым дорогим решением" из всех возможных. Уже в ноябре 2002 года правительство запустило пилотную программу по передаче функций проверки пассажиров и багажа обратно в частные руки. В настоящее время 5 частных компаний работают по контракту с несколькими аэропортами, в том числе в Сан-Франциско, одном из крупнейших аэропортов страны. Правда, частные компании вынуждены работать под наблюдением чиновников TSA и использовать разработанные ими рекомендации. При этом, что сама TSA "уверена, что частные компании предоставляют достаточный уровень безопасности".

Неожиданные события случались и будут случаться впредь. Ни один аналитик, будь то частный или государственный, не может предусмотреть все возможные опасности. Транспортная инфраструктура только в США состоит в том числе из 3.9 миллиона миль дорог, 600 тысяч мостов, 5 тысяч гражданских аэропортов, нескольких сот крупных морских портов. Невозможно полностью обезопасить всю эту инфраструктуру от всех возможных угроз. Невозможно закрыть все "дыры". Да это и не нужно. 85% инфраструктуры находится в частных руках: заинтересованные в сохранении своего имущества собственники сделают все возможное в рамках имеющихся у них финансовых ресурсов, чтобы так или иначе себя обезопасить, нужно только дать им возможность защищать свою собственность.

Принято считать, что общественность склонна требовать от государства принятия как можно большего числа мер безопасности, а государство всего лишь следует пожеланиям общества. Однако, это чаще всего не так.

В октябре 2001-феврале 2002 года - то есть сразу после терактов 11 сентября, Бюро транспортной статистики США провело опрос одной тысячи американских семей. Согласно данным опроса, наибольшую озабоченность у граждан вызывали следующие риски:

· Возможность нападения на граждан США, путешествующих воздушным транспортом за пределами США;

· Возможность захвата террористами компьютерных систем управления полетами;

· Возможность нападения на граждан США, путешествующих воздушным транспортом внутри страны.

Девять из десяти опрошенных высказали озабоченность в связи с опасностью террористической атаки на воздушном транспорте, при это столько же опрошенных были вполне удовлетворены мерами безопасности, принимаемыми федеральными властями. 76% опрошенных высказали опасения в связи с возможностью атаки на общественном наземном транспорте, при этом 88% также считают нынешние усилия федерального правительства вполне достаточными.

Проблемы, фактически, всего две: 1) компании, работающие в условиях конкурентного рынка и минимальных норм прибыли располагают весьма ограниченными финансовыми средствами и 2) собственники не готовы оплачивать чужую безопасность. Собственники портов, скорее всего, не будут по собственной инициативе инспектировать контейнеры на предмет возможной перевозки в них оружия (включая массового поражения), взрывчатых веществ и прочих предметов, представляющих интерес с точки зрения борьбы с терроризмом. Инвестиции в такую безопасность не представляют никакого интереса - порты не страдают напрямую от осуществления такого рода перевозок.

И в том, и в другом случае вряд ли возможно обойтись без государственной помощи и государственного регулирования. Это ни в коем случае не означает, что государственное вмешательство в принципе неизбежно. Дело в том, что создавшаяся ситуация является прямым следствием вмешательства государства с другой стороны - со стороны внешней (или внутренней) политики.

Частные компании транспортной отрасли не ответственны за факт наличия террористической угрозы. За это ответственно государство. Предположительно, внешнеполитические конфликты имеют свои выгоды - иначе не было бы смысла в них в ввязываться. Скорее всего, американское правительство проводит определенную политику на Ближнем Востоке именно потому, что в конечном счете хочет предоставить американским гражданам и компаниям конкурентные преимущества по сравнению с гражданами и компаниями арабского мира. Если это на самом деле так, то в теории, эта политика должна приводить к экономическому росту и к увеличению количества собираемых налогов, из которых собственно, и финансируется государственная безопасность. Правда, пока что мы не наблюдаем того, чтобы проводимая администрацией Президента США внешняя политика приводила к экономическому росту - скорее наоборот. В этой ситуации, лучшим путем к увеличению транспортной безопасности будет сокращение вмешательства государства во внешнюю политику страны, это касается и России тоже.

Это достаточно радикальная точка зрения, у которой есть свои минусы: он требует принятия решений на самом высоком политическом уровне. Вряд ли транспортные компании хотя бы одной страны мира располагают рычагами влияния настолько сильными, чтобы существенно переориентировать политику всей страны. В таких условиях терроризм приходится принимать как нечто, по характеру сродни стихийному бедствию.

Итак, существует две проблемы, подлежащие регулированию: недоинвестирование и обеспечение чужой безопасности. И в том и в другом случае государство не имеет права переносить бремя финансирования на частные компании, поскольку именно в результате государственной политики компании подвергаются повышенному (по сравнению со всем остальным обществом) риску. И в том, и в другом случае, оптимальным для экономики будет метод регулирования по конечным результатам, когда государство устанавливает для компаний единый для всех (включая транспортные компании) стандарт безопасности и предоставляет им самим решать, как именно этих стандартов достичь.

Таким образом, должна возникнуть своего рода частно-общественная кооперация, в рамках которой государство выделяет средства и экспертов, разрабатывает стандарты, там где они необходимы, а частные компании внедряют их. Здесь следует особенно предостеречь от излишней унификации: она будет чревата высокими издержками. Каждая компания имеет свой собственный, уникальный бизнес со своими собственными, уникальными рисками. И вряд ли кто-то знает эти риски лучше, чем она сама. Например, известно, что подавляющее большинство терактов происходит в столицах, крупных городах, а также непосредственно в местах конфликтов. Нерационально применять к провинциальным автобусным компаниям те же критерии безопасности, что и к столичным. Уровень риска для первых существенно ниже.

Ликвидация последствий

На первый взгляд кажется, что принцип реституции неприменим к масштабной террористической угрозе. Причиняемый террористами ущерб слишком велик. Очевидно, что если мы позволим выдвигать гражданские иски к "недосмотревшим" авиакомпаниям после трагедий, подобных событиям 11 сентября, это только вызовет волну банкротств. Мало того, ущерб непосредственно от самого теракта легко может превысить 100 миллионов долларов - весьма значительная сумма для любой страховой компании.

Крупнейшие террористические акты на транспорте
с точки зрения ущерба застрахованной собственности.

Дата

Место

Событие

Ущерб застрахованной собственности1

Пострадало

Погибло

11 сентября 2001

США

Захват и крушение 4 самолетов

19 3012

2 250

3 000

26 февраля 1993

США/Нью-Йорк

Взрыв бомбы в гараже Всемирного торгового центра

737

1 000

6

24 июля 2001

Шри Ланка/Международный аэропорт Коломбо

3 пассажирских и 8 военных самолетов полностью разрушено. 3 пассажирских самолета сильно пострадали.

398

15

20

21 Декабря 1988

Великобритания/Локерби

Бойнг-747 авиакомпании PanAm взорван в полете

138

270

12 Сентября 1970

Иордания/Зенга

Угнаны и взорваны самолеты Swissair DC-8, TWA B-707 и BOAC VC-10

127

06 Сентября 1970

Египет/Каир

Угнанный Бойнг-747 PanAm взорван

111

1 в миллионах долларов США, в ценах 2001 года.

2 По другим данным - до 75 миллиардов долларов.

Источник: база данных катастроф Sigma

Американская страховая отрасль сумела оправиться от последствий терактов 11 сентября, однако от второй подобной катастрофы ей оправиться вряд ли удастся. Ведущий инвестиционный банк Morgan Stanley оценил убытки от катастрофы в 50-55 миллиардов долларов и это далеко не самая большая оценка. Потенциальные убытки от второй подобной катастрофы слишком велики, чтобы какая либо отдельная отрасль экономики смогла это выдержать. В обращениях к Конгрессу и Президенту, ассоциации страховых компаний не раз высказывались за то, чтобы как можно большая база ресурсов использовалась для покрытия убытков. Для страховщики предложили фактически приватизировать часть налоговой системы и соответствующих бюджетных трат: через введение обязательного страхования всей собственности и жизней всех граждан от угрозы терроризма. Такой налог на борьбу с терроризмом выплачивался бы всеми гражданами и компаниями в пользу страховых компаний, а ставки страховых премий могли бы гибко изменяться в зависимости от общего уровня террористической опасности. Сейчас этот уровень в США официально определяет Department of Homeland Security системой цветных кодов - однако ничто не мешает возложить ту же функцию на частные консалтинговые компании, подобно тому как уровень кредитоспособности определяется рейтинговыми агентствами. Такая система будет также стимулировать принятие превентивных мер: чем лучше работает твоя служба безопасности, тем ниже твоя страховая премия.

Это приведет к тому, что граждане страны и собственники имущества всегда будут знать, во сколько им обходится террористическая угроза в каждый конкретный день. Возможно, это будет способствовать тому, что они будут более активно влиять на политику правительства. Далее, вполне возможно, что через какое-то время пул страховых компаний сможет сам финансировать свою собственную, негосударственную службу борьбы с терроризмом (в том числе финансируя лоббирование внешнеполитических инициатив правительства, порождающих причины угроз массового терроризма, а не отдельные выходки сумасшедших фанатиков), избавив таким образом государство от несения этой почетной, но тяжелой обязанности. То есть приватизирована должна быть целиком функция обеспечения террористической безопасности - вместе с соответствующей частью налогов.

Кризисное реагирование

Аналогично принятию адекватных мер превентивной безопасности, кризисное реагирование должно осуществляться компаниями самостоятельно - подобно тому, как в настоящее время происходит реагирование на стихийные бедствия. Подавляющее большинство компаний имеют планы кризисного реагирования, а часть даже проводят регулярные учения по ним. Еще больше компаний будут следовать по этому пути с ведением обязательного страхования. Мотивация простая: чем лучше компания готова к экстренным ситуациям, тем ниже страховые выплаты.

Участие государства здесь необходимо ровно в той мере, в какой оно потребуется в случае теракта. Существенным фактором будет являться координация действий компании с действиями государственных служб (службы спасения, пожарной охраны, полиции) - по крайней мере до тех пор, пока эти службы находятся под государственным контролем. В этой связи было бы необычайно полезно произвести приватизацию службы пожарной охраны (входящую сейчас в России в структуру Министерства Внутренних Дел, а следовательно, также имеющую непосредственное отношение к общественной безопасности).

Частные, коммерческие пожарные (точнее - противопожарные) компании существуют в нескольких штатах США (Аризона, Теннеси, Орегон, Джорджия), а также в некоторых европейских странах, например, в Дании. Предприниматели все чаще и чаще учреждают частные пожарные компании, удрученные неспособностью государственных пожарных повысить уровень сервиса.

В Дании, где частные компании обслуживают половину населения, их стоимость составляет одну треть от стоимости общественной пожарной охраны. Они работают по контрактам с администрациями городов или заключают контракты напрямую с владельцами недвижимости. Как и везде, абонентская плата стимулирует меры по предупреждению возгораний. Чем больше огнетушителей висит у тебя на стенах, тем меньше абонентская плата и страховая премия.

Все известные исследования коммерческих служб пожарной охраны демонстрируют, что уровень сервиса у них как минимум не ниже, чем у соответствующей государственной службы. Частные пожарные бригады используют работников, занятых на полной ставке и сотрудников-резервистов, зарплата которых намного ниже. Они также тренируют пожарников в качестве охранников и парамедиков и предоставляют связанные услуги по кризисному реагированию. Они вводят новшества и более проактивны по сравнению с государственными службами.

Перевозка опасных грузов

С терроризмом тесно связан еще один аспект транспортной безопасности: перевозка опасных грузов. В основном власти опасаются, что они могут стать целью террористической атаки и в меньшей степени - банального угона или ограбления, когда обычные уголовные преступники могут просто по незнанию вызвать серьезную катастрофу.

В соответствии с Патриотическим законом США (USA Patriot Act), принятым Конгрессом после террористических атак сентября 2001 года, Служба безопасности транспорта обязана была предпринять меры к тому, чтобы не допустить транспортировку радиоактивных, ядовитых, едких и взрывоопасных веществ водителями, не пошедшими проверки на благонадежность. В мае 2003 года TSA были опубликованы предварительные правила, которые должны были стать ориентиром для отрасли и по которым сейчас проверяются существующие лицензии на перевозку опасных грузов. Окончательные правила будут опубликованы в ноябре, после чего все новые лицензии будут выдаваться в соответствии с ними.

Уже сейчас известно, что водители, подающие заявление на выдачу или продление лицензии на перевозку опасных грузов (лицензия выдается сроком на пять лет) обязаны будут сдать отпечатки пальцев и пройти проверку через ФБР. Не смогут получить лицензию лица, осужденные гражданским или военным судом за тяжкие преступления, лица, вышедшие из тюрьмы менее чем пять лет назад, а также признанные невменяемыми. Для несогласных с решением TSA предусмотрен механизм апелляции.

Уже сейчас многие автоперевозчики выражают справедливую озабоченность тем, что слишком суровые требования к водителям могут существенно сократить их количество, тем самым, приведя к росту зарплаты для оставшихся. Что, в свою очередь, незамедлительно скажется на стоимости услуг по перевозке опасных грузов.

Как и в случае с терроризмом, государство вполне может взять на себя роль проверки водителей на благонадежность. Вероятно, что транспортные компании будут благодарны за эту услугу и даже примут правительственные рекомендации. Но, как и везде, излишнее вмешательство государства наверняка приведет к опасным перекосам в рыночных механизмах и неминуемым злоупотреблениям.

Борьба с незаконным проникновением

Борьба с незаконным проникновением, пожалуй, наиболее традиционная функция частной охраны. И, как правило, компании достаточно успешно с ней справляются, за исключением ситуаций, когда на них возлагают несвойственные им функции: например, как в недавнем случае с Евротуннелем, когда охранникам фактически пришлось взять на себя функции британской иммиграционной службы - без какой-либо дополнительной оплаты.

23 июля 2001 года министерство иностранных дел Великобритании пригрозило, что будет штрафовать руководство Eurotunnel за каждого нелегального иммигранта, "пробирающегося" на территорию Соединенного Королевства посредством знаменитого тоннеля. По данным газеты, до 1000 нелегалов каждый месяц используют Eurotunnel, чтобы попасть на территорию Великобритании. Если бы министерство внутренних дел все-таки решилось ввести штрафные санкции, то Eurotunnel пришлось бы выплачивать по 2 тысячи фунтов за каждого нелегала, а это означало бы убытки в размере 24 миллионов долларов в год.

Позднее, в декабре 2001 года движение поездов по Евротоннелю было остановлено из-за группы беженцев, прорвавшихся вечером 25 декабря внутрь тоннеля. Около 150 человек атаковали заграждения службы безопасности, сотрудники которой были не в силах остановить такое нашествие. Это при том, что возле турникетов постоянно дежурят 20 охранников.

Разумеется, в подобных ситуациях охранникам легче пропустить толпу, чем стоять на ее пути. Тем более, что толпа в целом не имеет агрессивных намерений по отношению к охраняемой собственности - они просто хотят пройти. Как и в случае с терроризмом, на частные компании нельзя бесплатно возлагать функции государства. Если государство хочет добиваться исполнения иммиграционной политики - пусть изволит заплатить за это. С другой стороны - ежели бы Евротоннель был бы частной охраняемой территорией, вряд ли нелегальные иммигранты смогли бы так беспрепятственно на эту территорию попасть, правило "мой дом - моя крепость" позволили бы охранникам немедленно применить силу.

Борьба с незаконным оборотом предметов и веществ, подлежащих контролю

В 2000 году, Finnsecurity, ассоциация финских охранных компаний, произвела опрос членов ассоциации о последних тенденциях в спросе на их услуги. 88% респондентов ответили, что самая большая причина увеличения спроса на услуги - боязнь стать жертвой преступления со стороны наркоманов.

При наличии спроса, частные компании с большим удовольствием борются с проблемой наркотиков, незаконного оружия и других веществ и предметов, подлежащих законодательному контролю. Но происходит это в весьма ограниченных масштабах и только на охраняемой территории. Частные охранники не борются с наркоторговлей или транзитом оружия в масштабах страны - на это спроса в деловом сообществе нет.

Перевозка запрещенных веществ - это так называемое преступление без жертвы, victimless crime. С наркотиками, нелегальным оружием, проституцией и другими похожими "преступлениями" борются только потому, что считается, что они косвенно приводят к другим социальным проблемам, например, к росту обычной уголовной преступности. Впрочем, есть и другая точка зрения, согласно все происходит наоборот. Запрет наркотиков вызывает рост цен на них, что как раз и стимулирует организованную и неорганизованную преступность, коррупцию в правоохранительных органах, увеличивает тюремное население и при этом имеет весьма умеренное влияние собственно на потребление.

Более подробно с мнением ряда ведущих экономистов о проблеме борьбы с наркотиками можно прочитать в исследовании Марка Торнтона Prohibition vs. Legalization: Do Economists Reach a Conclusion on Drug Policy? (http://www.mises.org/journals/scholar/thornton3.pdf)

То же самое касается и вопросов контроля за оружием и другими запрещенными веществами и предметами. Без сомнения, легализация и декриминализация наркотиков является сложным вопросом, особенно в условиях, когда страны связаны круговой порукой в виде коллективных договоров о борьбе с наркотиками. Однако чем раньше будет прекращена неэффективная деятельность, тем проще будет разобраться с ее последствиями.

Борьба с пиратством открытом море

В конце июля 2003 года представители Международного Морского Бюро (International Maritime Bureau) опубликовали статистику по совершенным за последние 6 месяцев пиратским нападениям. Статистика весьма тревожная: количество нападений возросло на 37 процентов по сравнению с предыдущим годом. Всего за прошедшие полгода было атаковано 234 корабля, это самое большое число за последние 12 лет. Также выросло числи нападений сопряженных с насилием. Заложники были взяты в 193 случаях. 16 человек было убито и 52 ранено. На 165 судов пиратам удалось высадиться, а 9 кораблей были захвачены.

Согласно ст. 101 Конвенции ООН по международному морскому праву (ММП) 1982 г., пиратство - противозаконный акт насилия (принуждения) в отношении судов или летательных аппаратов (ЛА) в открытом море или районах за пределами зон юрисдикции каких-либо государств. Морское право дает военному кораблю любого государства возможность противодействовать пиратству в открытом море. Если акт пиратства осуществлен в пределах района, на который распространяется суверенитет государства, например в архипелажных водах, то другие государства не могут принять какие-либо меры против пиратов. То же касается международных проливов, если они находятся в зоне территориальных вод государств, так называемое право мирного прохода не дает возможности вести борьбу с пиратством. Это же право не предполагает возможности оказания помощи судам, подвергающимся нападению пиратов, и задержания пиратов с использованием оружия. Военный корабль обязан лишь проинформировать власти прибрежного государства о происшествии. Пираты выгодно пользуются данным обстоятельством, часто меняя районы своей деятельности и прибрежные воды государств, зачастую даже скрываясь от преследования в чужих территориальных водах.

Пиратство характеризуется тем, что большинство актов происходит в районах международных проливов - Малаккского и Сингапурского (ежегодно здесь проходит более 30 тыс. или ежедневно от 200 до 600 судов, около половины из них - танкеры), в пределах территориальных или архипелажных вод Малайзии, Индонезии или Сингапура. Также значительное число нападений на суда осуществляется в районах спорной юрисдикции, в особенности в Южно-Китайском море. Данное обстоятельство значительно осложняет борьбу с пиратством.

В Китае, Сомали, на Филиппинах и Сьерра-Леоне пиратство имеет в определенной степени официальную природу - имеет место скрытая поддержка пиратства властями:

· на Филиппинах - не в последнюю очередь из-за нищенских заработков морских офицеров, которые не прочь заняться рэкетом;

· в Сомали, где с 1991 года фактически отсутствует центральное правительство, пиратством откровенно занимается служба береговой охраны, и торговые суда вынуждены держаться не ближе 50 миль от побережья Сомали;

· в Китае - вследствие неофициальной экспансии притязаний КНР и стремления китайского руководства утвердить территориальный суверенитет Китая в спорных районах, богатых минеральными ресурсами, в т.ч. нефтью и природным газом.

В Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях, особенно в районе острова Сенкаку, пиратская активность обусловлена не в последнюю очередь тем, что под видом борьбы с контрабандой наркотиков китайская морская полиция занимается просто грабежом, выдавая этот факт как дело рук пиратов. В качестве примера можно привести случай с задержанием в море и приводом в один из китайских портов сингапурского судна Hye Mieko китайской таможенной службой. Весь груз судна - сигареты - был изъят под видом контрабанды и продан.

Как видим, в большинстве случаев пиратство имеет социально-политические корни. Пиратство распространено главным образом в регионах, близких к военных конфликтам. Стратегически, борьба с пиратством в первую очередь должна быть сфокусирована на устранении вооруженных конфликтов и обуздании государственных режимов, поощряющих пиратство.

В краткосрочной перспективе, наиболее простым методом является разрешение экипажам судов на хранение оружия, то есть практическая реализация их права на самооборону. Судовладельцы уже начали делать первые шаги в этом направлении. На некоторых судах уже сейчас устанавливается ограждение к кабинам экипажа, через которое пропускается электрический ток. Другие используют мощные водяные пушки, чтобы оттолкнуть или опрокинуть лодки пиратов, с которых те обычно высаживаются на корабли.

Конечно, эти меры малоэффективны простив вооруженных автоматическим оружием пиратов. Необходимо разрешить владение оружием на торговых судах, без этого шансы команды избежать захвата стремятся к нулю. Необходимо способствовать закреплению в международном праве: статуса ``команд самообороны'' или других подразделений подобного характера, предназначенных для отражения актов пиратства и других вооруженных нападений на суда; возможности иметь на судах с указанной целью оружие; порядка его хранения при нахождении судна в порту иностранного государства.

Кроме того, безопасность судоходства в регионах Мирового океана, где существует опасность вооруженных нападений на суда, может быть существенно повышена при условии, что в международном праве найдут закреплен правовой статус частных компаний, осуществляющих обеспечение безопасности международного судоходства, их функции и механизм их действий.

Еще раз: в частных компаниях, мотивируемых прибылью, на порядок выше стремление к инновациям. Частные компании менее реактивны и более проактивны. В случае, если ассоциации судовладельцев получат возможность нанимать для патрулирования опасных регионов частные компании, весьма вероятно, что на этом рынке возникнет ряд новых услуг, до которых официальные службы просто не в состоянии додуматься.

Аналогично решается проблема браконьерства. Право ловли браконьеров просто передается тем, кто обладает законным правом лова рыбы на этой территории. Это право передаваемое - соответственно, собственники морских ресурсов могут нанять любых агентов, объявить награду за поимку, по решению суда конфисковать корабль браконьеров в рамках права на получения реституции и т.д.

Соблюдение правил дорожного движения

Существует три типичные проблемы, с которыми сталкивается государство при борьбе с нарушениями правил дорожного движения: 1) коррупция (при плохом финансировании полиции) 2) высокая стоимость (при хорошем) 3) низкая эффективность (при любом). В России, коррумпированность и неэффективность ГИБДД поистине легендарна. Причина существования всех трех проблем одна: отсутствие должной мотивации у государственных служащих.

Решение: передача функций контроля в частные руки с установлением права пострадавшей стороны на реституцию. В рамках частной правоохранительной системы, право на реституцию в случае нарушения правил дорожного движения принадлежит двум сторонам: владельцам дорог и водителям, для которых создается опасность в результате нарушения. Последние получают на нее право только по факту заявления: то есть либо в случае наступления аварии, либо в случае, если они сообщают правоохранительным органам о том, что чье-то поведение представляет для них потенциальную опасность.

Было бы логично, если бы контроль за исполнением правил дорожного движения на дорогах принадлежал владельцам дорог, поскольку именно они и устанавливают правила движения. Также, ущерб для них наиболее очевиден: опасный водитель увеличивает аварийность и снижает привлекательность дороги для других водителей. Случае, если дорога общественная, то право контроля дорожного движения на ней должно принадлежать тем органам государственной власти, которые производят поддержание дороги в рабочем состоянии.

При въезде на частную дорогу водитель должен быть проинформирован об условиях пребывания на дороге, о своих правах, обязанностях и ответственности. Владелец дороги может использовать для поимки нарушителей все технические и прочие меры, имея в виду, что излишнее усердие в обеспечении безопасности будет снижать привлекательность его дороги точно так же, как и излишнее неусердие.

Все это далеко не так утопично, как может показаться на первый взгляд. Для припаркованных автомобилей такая практика уже давно существует в США и постепенно получает все большее и большее распространение в Европе.

В штате Вашингтон полиция не имеет право осуществлять свои функции на частных дорогах и улицах без разрешения владельцев. Владельцы (или их объединения) должны авторизовать на это полицию: установить свой лимит скорости (не менее 20 миль в час), установить на всех въездах информирующие знаки и послать заверенное нотариусом письмо с разрешением в адрес местных правоохранительных органов.

В некоторых германских землях местные органы уже имеют право самостоятельно контролировать не только припаркованные автомобили, но и движущиеся, причем как с помощью стационарного оборудования, так и с помощью подвижного.

Далее, местные власти постепенно приходят к выводу о том, что делать это самостоятельно неэффективно - у них нет на это необходимой компетенции (кроме того, это нарушает принцип разделения властей). Как следствие, они контрактуют для исполнения этой функции либо полицию, либо, при наличии соответствующего законодательства, частные компании.

В Западном Голливуде на правоприменении законов о парковке удалось сэкономить 28%, после того, как в 1996 году был произведен аутсорсинг этой функции частной компании JL Services. Ранее, стоимость годичного контракта с офисом шерифа Лон-Анджелеса составляла 1.1 миллиона долларов; контракт с JL Services обошелся всего в 800 тысяч. Доходы от сбора штрафов за неправильную парковку после приватизации выросли более чем на 2.5 миллиона долларов. Помимо этого, частный контрактор сумел предложить городу несколько весьма существенных дополнительных преимуществ, таких как большая слаженность и взаимодействие с другими органами, дополнительно 110 человек персонала, которые выполняют также некоторые другие правоохранные функции, и все это в сочетании со снижением издержек и увеличением доходности. Более подробная информация о приватизации функций правоприменения правил парковки в США находится по адресу: http://www.privatization.org/database/policyissues/parking_local.html.

Чтобы защитить подозреваемых нарушителей от произвола, предлагается использовать систему страхования административной ответственности, полностью аналогичную системе страхования ответственности гражданской. В случае задержания и выписывания штрафа, для подозреваемого наступает страховое событие: он получает ограниченную сумму денег на оплату издержек частного суда и адвоката (но не на выплату штрафа).

С теоретической точки зрения, контроль за исполнением правил движения представляет собой производственный цикл со следующими этапами: наблюдение, обнаружение, идентификация, установление истины, вынесение наказания, приведение его в исполнение - чаще всего сбор штрафа, иногда альтернативные методы по взаимной договоренности. Уже сейчас в США и во многих европейских странах заметна тенденция на передачу тех или иных частей этого "производственного процесса" в руки частных компаний. Первые шаги в этом направлении: передача правоприменения из рук криминальных властей (полиции) в ведение властей административных.

Наибольшее распространение эта практика имеет в ФРГ и Нидерландах. Как правило, основное отличие полицейского контроля от административного заключается в том, что административные власти по большей части не имеют права останавливать нарушителя (правда, известно как минимум одно исключение в виде немецкой земли Ринеланд-Палатинате). Таким образом, к сожалению, административные власти не могут давать нарушителям немедленную обратную связь: последние просто получают по почте штрафную квитанцию. На сегодняшний день, 12 из 16 федеральных земель имеют право на контроль за соблюдением скоростного режима. Из них 9 могут делать это как в пределах городов, за их пределами. Теоретически, они могут производить это контроль полностью самостоятельно, без участия каких бы то ни было третьих лиц. Однако на практике эта функция контрактуется полиции или частным компаниям. Последним, правда, пока достаются только технические задания: установка автоматических камер, поддержание их в рабочем состоянии, сбор снимков и т.д.

Основной проблемой в данном случае представляется отсутствие у частных компаний права на силовые действия в отношении нарушителей закона. Самое серьезное препятствие к этому - опасение, что общественность не примет полномочия частных компаний в качестве легитимных. Опасение может быть частично справедливым для общественных дорог и улиц, но совершенно не справедливым по отношению к частной собственности. Владельцы домов и квартир имеют право на применение насилия по отношению к нежелательным гостям - почему такого права лишены владельцы дорог?

По большей части, дело тут не в экономике, а в психологии людей, особенно это касается людей старшего поколения, среди которых процент доверия государственным правоохранительным органам традиционно (и необоснованно) выше. Психологические проблемы передачи прав на применение силы в руки частных компаний, рассматриваются, например, в докладе немецкого психолога Иоахима Обергвелл-Фушс, The Possibility of Privatisation of Police Tasks and its Impact on Feelings of Safety in the Public (http://www.iuscrim.mpg.de/forsch/krim/obergfell2_e.html).

Лицензирование и сертификация

На сегодняшний день, существует уже несколько успешных проектов по передаче в руки частных компаний права надзора за соблюдением условий лицензирования транспортных средств (напомню, что в России эта функция исполняется дорожной милицией, ГИБДД). Как показывает опыт, в этом нет ничего неосуществимого: частные компании справляются с работой ничуть не хуже, а во многих случаях намного лучше государственных органов. Это равно относится и к качеству инспекций, и к ценам на них. Пожалуй, наиболее последовательно программа приватизации этих функций происходит в Финляндии.

Вплоть до 1992 года периодические проверки технического состояния автомобилей в Финляндии производились государственным бюро, Центральной автомобильной регистратурой. С начала 1993 года Регистратура прекратила работу в качестве государственного органа, и ее статус был изменен на государственную коммерческую компанию. В 1996 году она была перерегистрирована как обычная акционерная компания. Приватизация параллельно шла и другим путем: часть функций компании постепенно передавалась существующим на рынке частным компаниям. С начала 1994 года в стране существует легальная возможность открыть частный инспекционный центр, получив разрешение от Министерством транспорта и телекоммуникаций. Таким образом, был образован конкурентный рынок.

Кроме того, часть ежегодных обязательных проверок было позволено осуществлять частным гаражам, которые должны просто уведомить власти о своем намерении предоставлять такую услугу. К таким проверкам относятся изменение уровня вредных выхлопов, проверка тормозов у автобусов и грузовиков. В случае, если проверка была произведена частным гаражом, она исключается из числа прочих обязательных ежегодных проверок, проходимых в авторизованной Министерством транспорта компании.

В 2000-м году частные компании в Финляндии контролировали около 30% рынка экспертизы и сертификации автомобилей, сейчас эта цифра, возможно еще выше. Исследования, проведение в рамках исследования результатов приватизации показывают, что приватизация привела к систематическим улучшениям в области технического состояния автомашин, экологической безопасности, защиты прав потребителя, качества обслуживания, не говоря уже о сокращении государственных расходов. Предприватизационные опасения о том, что частные компании в стремлении угодить клиентам будут понижать сертификационные стандарты оказались абсолютно неоправданными: компании оказались в состоянии предвидеть для себя последствия такого рода действий.

Подробнее с финским опытом приватизации технической экспертизы можно ознакомиться в докладе проекта ``Escape'' (http://www.vtt.fi/rte/projects/escape/escape_d4.pdf).

Аналогично, частные компании могут быть привлечены к любым работам, связанным с сертификацией водителей (пилотов) транспортных средств, а роль государства сокращена до надзора за частными компаниями на предмет соответствия процесса выдачи лицензий установленным критериям. В идеале, однако, лицензирование должно быть повсеместно заменено обязательным страхованием ответственности, а идеале - добровольным страхованием.

Лицензирование не имеет ценности само по себе, цель лицензирования (например, выдачи водительских прав) - сокращение числа правонарушений и ошибок. Водитель, пойманный за рулем в нетрезвом состоянии, в дальнейшем теряет право на управление автомобилем на определенный срок. В случае замены водительских прав страховым полисом, наказание будет произведено в виде увеличения суммы страховых выплат, возможно, в несколько раз. Оно может быть также и совершенно другим - по договоренности между водителем и страховой компанией. Страховая компания, как никто, заинтересована в том, чтобы водитель больше никогда не сел за руль в нетрезвом виде - для нее это будет означать повышение риска наступления страхового случая в несколько десятков раз. И она сделает все зависящее, чтобы предотвратить это, будучи наделенной адекватными правами.

Возможные проблемы и пути их разрешения

Разумеется, на горизонте частных компаний тоже далеко все не так безоблачно. Как и с полицией, с частными правоохранителями также порой возникают проблемы: бывает, что они нарушают чужие права, подвержены коррупции и недальновидно ставят сиюминутную прибыль выше собственной репутации, не понимая, что эти две вещи находятся в прямой зависимости.

Сотрудники частной компании Argenbright, предоставлявшей услуги охраны в аэропортах в 19971-1998 годах стали причиной четырех серьезных нарушений правопорядка, включая эпизод, когда в аэропорту О'Харе в Чикаго пришлось эвакуировать терминал авиакомпании United Airlines. В апреле 2000 года федеральные правоохранительные органы обнаружили, что менеджмент компании Argenbright в международном аэропорту Филадельфии был замешан в фальсификации отчетов, систематически нанимал ранее судимых людей, а также предоставлял своим сотрудникам ответы на вопросы федерального квалификационного экзамена.

В то же время, хочется отметить, что проблемы эти нисколько не являются проблемами, типичными именно для частных компаний. Коррупция и фальсификация отчетов - скорее проблема государственных компаний, чем частных. То же касается и найма персонала. Вскоре после трагедии 11 сентября и федерализации функции проверки багажа было нанято большое количество новых сотрудников - часть из них также в последствии оказались ранее судимыми. Основная причина, по которым частные компании нанимают ранее судимых граждан на должности, связанные с безопасностью - это то, что они либо в принципе не могут легально сделать проверку на судимость, либо она стоит слишком дорого. Государственные органы лишены этой проблемы - что дает им совершенно необоснованное преимущество. Доступ для частных компаний к базам данных о судимости неизменно вызывает протесты защитников privacy. Однако поскольку такие базы все равно существуют, запрет на доступ к ним будет приводить либо к неиспользованию их тогда, когда они больше всего нужны, либо к коррупции в правоохранительных органах (что мы наблюдаем в России). Необходимо либо уничтожить эти базы вообще, либо обеспечить к ним равный доступ. Далее, проблема с ответом на экзаменационные вопросы решается очень просто - отменой федерального экзамена. Если компании не заинтересованы в контроле квалификации своих сотрудников, мало шансов, что государство справится с этим лучше.

На конкурентном рынке в результате действий, подобных вышеописанным, компания просто потеряет клиентов. Возможно, это произойдет не мгновенно. Возможно, в процессе ухода с рынка неэффективных компаний произойдут некоторые, в том числе и достаточно серьезные происшествия. Однако все это будет урокам оставшимся и в конечном счете, поднимет уровень эффективности работы оставшихся на новый уровень. Если же государство будем систематически "помогать" частным компаниям-неудачникам, принимая на себя часть ответственности, этого никогда не произойдет.

Достаточно велики опасения о том, что частные охранники, получив права, сходные с правами полиции, начнут ими злоупотреблять. Если рассуждать логически, вероятность этого намного меньше, чем вероятность злоупотребления со стоны традиционной полиции. Во первых, частные охранники действуют на территории владельца собственности - то есть все находящиеся люди автоматически становятся для них клиентами в той мере, в которой они сами являются частью обслуживающего персонала. Компания, систематически нарушающая права клиентов и даже формально действующая в рамках закона, но причиняющая клиентам слишком много неудобств, будет терять клиентов. Полиция же никогда не будет терять "клиентов" и соответственно финансирование - даже в случае подобных не таких уж редких злоупотреблений. К тому же, частные охранники организационно находятся существенно "дальше" от судебной системы, чем традиционные правоохранительные органы. Их проще засудить. Они не будут сами заниматься расследованием своей деятельности (что делает полиция через отделы собственной безопасности) - иначе как с намерением что-то поправить. Особенно в эффективно это будет в ситуациях, когда каждый гражданин финансово застрахован от произвола в свой адрес. В США уже несколько раз повторялись истории, когда полиция была вынуждена платить миллионы долларов компенсаций по гражданским искам о нарушении прав при задержании. Однако полиция платит компенсации не из своего кармана - она возвращает налогоплательщикам их же деньги. Частные компании платят компенсации из своего собственного кармана - не говоря уже о потенциальном ущербе для репутации, который может быть намного более существенным. В их же собственных интересах свести такие риски к минимуму. Еще раз хочется подчеркнуть роль страховых компаний: в условиях, когда гражданская ответственность охранных компаний застрахована, страховщики становятся самыми надежными гарантами качества сервиса. От их оценки будет напрямую зависеть суммы страховых премий, а следовательно, прибыль.

Заключение

Итак, выводы, сделанные в рамках обзора:

1. Основной тормоз в повышении безопасности на транспорте (и не только на транспорте) - монополизация государством ряда правоохранных функций. Отсутствие конкурентных механизмов порождает неэффективность, отсутствие инвестиций в технический прогресс и коррупцию. Государственная монополия - основное препятствие на пути развития частного охранного бизнеса. Частные охранники не могут конкурировать с полицией, имея на порядок меньше законных прав, даже на своей частных территориях.

2. Необходима радикальная законодательная реформа правоохранения, включающая в себя право граждан на эффективное возмещение ущерба, всеобщее страхование рисков, связанных с преступностью и наделение собственников передаваемыми правами, сопоставимыми с правами полиции по крайней мере в пределах границ их частной собственности (на поездах, самолетах, станциях и т.д.). На полицию при этом должны быть возложены преимущественно функции надзора за частными компаниями, а затем и они должны быть переданы страховым компаниям.

3. Необходима постепенная передача функций правоохранения от федеральных органов к местным. Это даст возможность местным органам в рамках своих бюджетов рассматривать различные варианты правоохранения на подотчетной им территории: как с участием полиции, так и с участием частных компаний.

4. Необходимо сокращение вмешательства государства во внешнюю политику стран и эффективное урегулирование внутренних конфликтов. Без этого частный бизнес будет не в состоянии бороться с угрозой терроризма, сопоставимой по масштабам с военной угрозой. Если у каких-либо отдельных компаний есть существенные интересы в других странах, необходимо предоставить им самим разбираться с соответствующими правительствами. В случае возникновения межгосударственного конфликта, убытки для всех остальных отраслей намного превысят прибыли этих отдельных компаний.

28 сентябрь 2003