Законодательная реформа
в поддержку духа Конституции РФ
в области промышленной политики

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

В настоящий момент весь корпус российских законов в области промышленной политики противоречит Конституции. Формально, следуя "букве закона", это не так. Но нарушен дух свободы, который определяет Конституция для свободной России. Свобода предпринимательства, закрепленная в Конституции ограничена произволом Правительства в этом вопросе. Правительство использует те слабости "буквы" законодательства, которые есть в Конституции. Так, известная слабость законодательства - включение в текст законодательных перечислений формулировки "и другие" пробралась в пункт ж) Статьи 114: "осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации". Эта лазейка дает возможность Правительству развернуть любую деятельность, для которой был принят соответствующий Закон. Это последний пункт, определяющий обязанности Правительства. Можно ожидать, что работы Правительства по этому пункту были предусмотрены как способ решения срочных и временных задач, которые не могли быть известны авторам Конституции в момент ее написания, и что на решение задач, связанных с этим пунктом будет расходоваться минимальная часть правительственных ресурсов. Действительно, нельзя предполагать, что под пунктом Основного закона "и другие" замаскирован основной пункт деятельности Правительства. Но факты неопровержимо доказывают, что этот пункт стал основным: достаточно сравнить объективные показатели ресурсов, занятых в Правительстве на обеспечение этого пункта:

· Число занятых по отношению к общему числу занятых в Правительстве:

· Финансирование по отношению к общему финансированию Правительства:

· Число постановлений и решений Правительства, направленных в обеспечение этого пункта к общему числу постановлений и решений Правительства:

В итоге необходимо честно признать, что существующая законодательная база сверхэксплуатирует "лазейку" Конституции, грубо тем нарушая ее дух - строго ограничить полномочия Правительства работой по достижению определенных целей, обозначенных в пунктах а) - е). Принятые после принятия Конституции и оставшиеся "в наследство" от прошлых времен законы уже не соответствуют духу Конституции, заявленным в других ее статьях - и прежде всего в статье 8, где пункт 1 гласит: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". Чтобы не было разночтений, о свободе экономической деятельности говорит и статья 34, пункт 1: "Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Более того, учитывая то, что экономическая деятельность Правительства зачастую сводится к объявлению монополии и недобросовестной конкуренции с частными предпринимателями, Правительством грубо нарушается пункт 2 этой же Статьи 34: "Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию".

Какие же федеральные законы, позволяющие Правительству заниматься экономической деятельностью, мы сейчас имеем? Только законы, грубо нарушающие пункт 3 статьи 55: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Например, если я, как частное лицо, хочу вести экономическую деятельность в деле эксплуатации недр, то введенные государством ограничения никаким образом не связаны с возможным нарушением конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других граждан (интересно было бы понимать, какие такие права и законные интересы я бы мог при этом нарушать), обороны страны и безопасности государства.

Почему Правительство это делает? В очень жесткой форме на эту тему высказался Борис Львин, полемизируя с одним из защитников государственного неконкурентного финансирования фундаментальной науки: "Вы же с вашими единомышленниками не диктатор, поэтому в обмен на отбирание денег у темных олухов, не понимающих величия науки, темные олухи отбирают деньги у вас, на свои "государственные" цели, вам, может быть, глубоко чуждые и отвратительные. Условно говоря, ради вас государство за деньги олухов финансирует фундаментальную науку, а ради олухов за ваши деньги оно финансирует, скажем, войну в Ираке (можете подставить то, что вам не нравится). Иначе говоря, это ситуация, в которой все запускают руки в карман друг друга. Единственные, кто оказываются в чистом выигрыше - это госчиновники, регулирующие сам этот идиотский процесс". Действительно, брокерам-посредникам обычно все равно -- падает рынок, растет рынок, лишь бы не стоял, лишь бы были финансовые потоки. Так и чиновник -- неважно, на что идет госфинансирование, лишь бы оно шло. "На этот процент и живут".

Необходима реформа законодательства, возвращающая его в конституционное русло и дающее гражданам возможность занятия той экономической деятельностью, которая в настоящий момент ведется государством.

Такая работа ведется сейчас не только в России. Правительства многих развитых стран (даже таких "свободных", как США, где к сентябрю проводится программа принудительной передачи частному сектору 15% рабочих мест, находящихся в ведении правительства) осознали сдвиг законодательства, смещающий конституционный акцент на созидающую экономическую инициативу и деятельность граждан в сторону инициативы и экономической деятельности Правительства. Менеджмент собственного народа, полномочия которого четко ограничивает Конституция, потихоньку проводит через законодательные ветви власти все новые и новые законы, ограничивающие частную экономическую деятельность в пользу государственной - с самыми различными оправданиями, не сводящимися к конституционным. Единственным оправданием, дающим возможность выпускать законы, ограничивающие свободу граждан заниматься той или иной экономической деятельностью в Конституции является пункт 1 Статьи 56: "В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия". Тем самым мы живем - с точки зрения Конституции - в условиях необъявленного бессрочного чрезвычайного положения.

Вместе с тем свобода экономической деятельности Правительства трактуется им самим неоправданно с конституционной точки зрения широко. Так, управление собственностью Правительством в силу пункта г) статьи 114 ("осуществляет управление федеральной собственностью") ничем не должно отличаться от управления любой другой собственностью. Другими словами, этот пункт Конституции подразумевает не столько проведение экономической деятельности с использованием этой собственности (т.е. предпринимательскую и иную хозяйственную активность), а принятие решений по отдаче этой собственности в аренду, лизинг, ее продаже или покупке. Увы, владение собственностью Правительство трактует как организация различного сорта производств с использованием этой собственности.

С другой стороны, Правительство ничем не обеспечивает единство государственной политики согласно пункту в) статьи 114 (обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии). Можно, конечно, трактовать этот пункт таким образом, что для каждой перечисленной области должна существовать отдельная государственная политика. Но более разумно было бы считать, что для перечисленных областей должна быть сформулирована действительно единая государственная политика, предусматривающая прежде всего механизмы их финансирования, не противоречащие возможность граждан заниматься в этой сфере конкурентной экономической активностью. Вместе с тем Правительство в данных сферах:

· Имеет крайне различные государственные политики для каждой из этих областей;

· Все эти различные политики предусматривают недобросовестность конкуренции субсидируемых государством организаций и организаций, существующих на конкурентной основе за счет экономической инициативы граждан.

Предлагается провести реформирование законодательной сферы, устраняющее подобное нарушение основ конституционного строя.

1. Провести инвентаризацию, и отделить административные деятельности по принятию государственных (не хозяйственных!) решений, которыми занимается Правительство от экономической деятельности, которую могут вести граждане на конкурентной основе, проявляя свою инициативу.

2. Обеспечить на тендерной основе контрактацию Правительством неадминистративных деятельностей.

3. Имущественные комплексы ГУП отдать частным предприятиям на условиях аренды, лизинга или продать их.

4. Ликвидировать государственные пакеты в частных предприятиях, чтобы предотвратить конкуренцию этих предприятий, аффилированных с государством, с другими предприятиями и гражданами.

5. Отменить любые ценовые ограничения в обмен на иные условия хозяйствования, как это просходит в случае "естественных монополий": это противоречит принципам конкуренции (конкуренты не могут, например, перебивать предложения "естественных монополий", ибо их тарифы точно так же регулируются).

6. Отменить любые инвестиции государства в любые производства и инфраструктуру.

7. Пропорционально уменьшению расходам государства на ведение собственного неэффективного хозяйства уменьшить налогообложение.

Фактически эти пункты означают устранение системы ГУП и переход к системе (социальных) адресных дотаций населению во всех сферах хозяйственной и социальной жизни.

Согласно Конституции частные предприятия могут получать федеральное имущество в аренду, или лизинг, или выкупать его - но управляться эти предприятия должны частными предпринимателями, несущими полную экономическую ответственность за результаты своей деятельности (и, возможно, использующие страховые механизмы, чтобы иметь гарантии выполнения требуемых Правительством социальных функций).

В качестве единой государственной политики в области в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии можно было бы предложить ввести конкуренцию и обязательное самофинансирование всех предприятий в этих областях, а госфинансирование в этих областях при необходимости осуществлять на основе ваучеров, распространяемых среди нуждающихся в услугах этих предприятий - с возможностью свободного обращения этих ваучеров на рынке. Конечно, фундаментальные научные исследования при таком подходе не будут поддержаны, а "научные ваучеры" предприятия отдадут "прикладным" научным учреждениям, ибо "прикладные" научные учреждения, потребляющие результаты фундаментальной науки научатся сами финансировать фундаментальные исследования и тем самым получать конкурентное преимущество перед другими научными учреждениями. То же относится к искусству. Тем самым (введение четкого потребителя для "фундаментальных" науки и культуры) четко покажет разницу между настоящей востребованной наукой и искусством и шарлатанством (например, "искусство" как культуру очень трудно выделить из индустрии развлечений - разделение обычно проводится по "бизнес-модели", а не по каким-то четким "культурным" принципам), живущим за счет умения "выбивать" государственные гранты у чиновников-меценатов. Нет никакой разницы между предприятием, обучающем искусству менеджмента взрослых и обучающем детей азам арифметики - и в одном и другом типе предприятий проходят одни и те же процессы передачи знаний с одинаково высокой ответственностью за результат. Нет никакой возможности разделить "государственную" и частную медицину, здравоохранение, науку, искусство, кроме как по экономической модели финансирования. Это означает, что государство создает неправомерную (согласно Конституции) конкуренцию между подобными учреждениями, заставляя, например, частные поликлиники конкурировать с государственными, частные учебные заведения с государственными, негосударственные пенсионные фонды и государственным пенсионным обеспечением и т.д. Это строго противоречит духу Конституциии, предусматривающего развитие экономической деятельности в условиях конкуренции.

Важно отметить, что устранение бюджетного финансирования "своих" предприятий является очевидным шагом к переходу от налоговой системы "единой кассы" Правительства к системе внебюджетных фондов, отражающей парадигму "платы за сервисы", когда за каждый сервис платят те, кто его максимально использует - пенсионеры зарабатывают на свои пенсии, родители оплачивают обучение своих детей, экологические мероприятия финансируются жителями заинтересованной в них территории и т.д. Развитие этих положений может быть дальнейшими шагами предлагаемой реформы.

Предложения Бориса Львина на примере устранения государственной экономической деятельности в области дорожного хозяйства:

Проблема "целевых внебюджетных фондов" - в отличие, скажем, от местных бюджетов с их собственными доходами - в том, что они реально не контролируют свои поступления. Поступления в пенсионный или дорожный фонды осуществляются (относительно дорожного фонда - осуществлялись) в едином режиме налогообложения, сами фонды получали их как подарок свыше. У них не было связи между их деятельностью и доходами. Для бюджета и минфина такая связь, хоть и опосредованная, но есть. А для целевых фондов - нет.

Поэтому я бы предложил примерно такую схему, последовательность.

Первый шаг - демонополизация входа на рынок. Если кто-то готов строить новую дорогу - пожалуйста, никакого контроля за ценами и т.д.

Второй шаг - начальная коммерциализация государственных дорог с отменой (возможно, последовательной) бюджетного финансирования. Тут могут возникнуть вопросы субсидий и т.д.

Третий шаг - приватизация.

Для смягчения вредя от выдачи правительством необеспеченных мандатов (требования осуществления экономической деятельности, не обеспеченной финансированием со стороны бюджета) необходимо ввести налоговые зачеты - приравнять долги Правительства к долгам любых других организаций с возможностью взаимозачета долговых обязательств Правительства (бюджетные платежи) и к Правительству (налоги).

Аналогичные рассуждения можно привести и для экономической деятельности, ведущейся государством на уровнях субъектов федерации и местного самоуправления. Конституция не имела своей целью организовать конкуренцию Правительства с собственным народом в области экономики. Поэтому и весь корпус законодательства, нездорово пролоббированный уже несколькими поколениями правительственных чиновников, заботящихся об увеличении денежных потоков, на процент от которых они и живут, нужно изменить для прекращения экономической деятельности Правительства, для прекращения неоправданных ограничений на экономическую деятельность частного сектора.

* * *