Критерий хорошего регулирования

Пожалуй, можно придумать только один критерий хорошего регулирования: низкая стоимость и высокое качество товара. Для сравнения методов регулирования транспорта можно рассматривать издержки проезда или провоза грузов в разных странах на похожих по протяженности и удобству поездки маршрутах, или же ту же стоимость в одной стране до изменения регулирования и после. Влияние разницы в регулировании на цены и качество услуг заметить достаточно легко.

К 2000 году 100% грузовых железнодорожных перевозок в Латинской Америке уже совершалось частным сектором. Приватизация только служб ремонта дорог в Колумбии позволила сократить стоимость их содержания на 25-50 процентов. Создание конкурентного рынка автобусных перевозок сократило операционные расходы на 25-40 процентов в ряде европейских стран, таких, как Великобритания, Дания, Швеция и Финляндия. Концессионирование портов сократило издержки на 30 процентов в Бразилии, на те же 30 процентов уменьшилась стоимость морских перевозок в Венесуэле после отмены там протекционизма в пользу национальных монопольных операторов. Все эти изменения сопровождались ростом использования транспортной инфраструктуры и ее быстрым развитием.

Хорошее регулирование реализуется при следовании нескольким базовым принципам:

· Приватизация всех хозяйственных функций.

· Уход от концепции "естественной монополии" и создание конкурентного рынка.

· Отказ от стимулирования тех или иных технологий, кросс-субсидирования транспортных мод и прочего участия регулятора в развитии транспорта.

· Отделение регулирования (установление норм) от надзора и контроля.

· Отделение надзора и контроля от наложения санкций (правоприменения).

· Участие бизнесов в создании норм (participatory approach), полная передача частному сектору вопросов технической стандартизации.

Специфика регулирования транспорта

Регулирование транспорта означает организацию его движения:

· Организацию пространства для движения (путей, дорог, зон) из общего воздушного, земного/подземного или водного пространства, включая материальное и информационное обустройство (инфраструктурное обеспечение) этого пространства.

· Разработку правил движения, бортовых и инфраструктурных стандартов, обеспечивающих безопасность движения и "расхождения" транспортных средств (отсутствие столкновений друг с другом и с окружающими поверхностями и объектами), оптимальное использование пространства движения и подчинение диспетчерскому управлению движением.

· Надзор и контроль за соблюдением правил движения - обнаружение нарушений правил и инициирование наказаний.

· Управление движением -- организация потоков транспортных средств (трафика -- движения) в выделенном пространстве движения с целью обеспечения безопасности движения, с одной стороны, и оптимизации использования пространства движения, с другой стороны.

Все эти функции можно рассматривать как отдельно по транспортным модам, так и интегрально в составе транспортной системы страны. Более того, эти функции являются сильно связанными со схожими функциями в других отраслях. Например, регулирование транспортировки пассажиров и грузов сильно пересекается с регулированием в энергетике:

· Энергоносители составляют один из самых мощных грузопотоков.

· Регулирование линий электропередач почти идентично регулированию трубопроводов.

· Транспорт - один из главных потребителей топлива, наряду с термо- и электроэнергетикой.

· Транспорт - один из главных загрязнителей окружающей среды, наряду с термо- и электроэнергетикой.

В большинстве стран регулирование на национальном уровне осуществляется через министерство (или департамент) транспорта или перевозок, однако часто транспорт объединяют с другими отраслями - прежде всего с телекоммуникациями и энергетикой.

Европейское Сообщество имеет единое Министерство транспортировки и энергетики.

На национальном уровне в Европе министерства транспорта и телекоммуникаций существуют в Швеции и Австрии. В Швейцарии к ним добавляется также и энергетика. В Ирландии долгое время существовало Министерство общественных работ, занимавшееся регулированием транспорта и энергетики одновременно, однако не так давно оно было разделено на Министерство транспорта и министерство, регулирующее телекоммуникации и энергетику. В Голландии существует Министерство транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами, а в Омане в одном министерстве совмещено регулирование транспорта и жилищного сектора.

Есть и другая тенденция: не всегда министерство транспорта едино для всех подотраслей. Так, в России и Индии управление железнодорожными перевозками осуществляется отдельными министерствами, а в Великобритании даже несколькими неминистерскими организациями. В США трубопроводный транспорт отдан в ведение федеральной энергетической комиссии (FERC) и управляется теми же нормативами (правила присоединения, регламенты ремонтов, правила ценообразования и возврата инвестиций и т.д.), что и высоковольтные линии электропередач, а Министерство транспортировки занимается всеми остальными видами транспорта.

Часть функций по организации движения носит отчасти или полностью хозяйственный характер, и только часть является действительно государственной функцией регулирования. Сегодняшний тренд - это отделение хозяйственных функций от функций регулирования и подведение регулирования под контроль функциональных (неотраслевых, не специализированных по видам транспорта) регуляторов. Со временем все большее число транспортных функций объявляется не имеющими особой специфики (как мебельное производство, производство компьютеров и т.д.) и поэтому регулирующихся общегражданским, а не особым транспортным законодательством. Даже регулирование безопасности на транспорте объявляется общей функцией технического регулирования и передается от транспортных организаций к организациям, специализирующимся на техническом регулировании.

После приватизации железных дорог функции безопасности перевозок были выведены в Великобритании из Министерства Транспорта в Агентство по здоровью и безопасности (Health and Safety Executive, HSE) - ведомство, которое ответственно за управление всеми рисками, связанными с деловой активностью (агентство по техническому регулированию). HSE является независимым агентством, действующим согласно Акту о Здоровье и Безопасности (1974) и подчиняющимся Госсекретарю по Работе и Пенсиям. Для управления вопросами безопасности на железных дорогах HSE внутри себя имеет:

· Железнодорожную Инспекцию Ее Величества (HM Railway Inspectorate, HMRI), которая инспектирует дороги на предмет соответствия общим правилам безопасности (технического регулирования).

· Директорат по Железнодорожной Политике (Directorate of Railway Policy, DRP), который занимается разработкой правил безопасности с учетом особенностей железной дороги.

· Консультационный Комитет Железнодорожной Отрасли (The Railway Industry Advisory Committee, RIAC), консультационный орган, отражающий интересы общественных организаций и предпринимателей.

Нужно особо отметить, что функции разработки и утверждения правил внутри HSE отделены от функций проверки их исполнения, и, кроме того, выделен дополнительный орган для обеспечения участия общественности и отраслевиков (participatory approach).

Другие (не связанные с безопасностью) функции управления железными дорогами распределены среди транспортной полиции, Управления стратегии железных дорог (Strategic Rail Authority, SRA) - проблемы субсидирования, развития и транспортной интеграции железных дорог, Министерства регулирования железных дорог (Office of Rail Regulator) - регулирование экономических аспектов деятельности железнодорожных компаний.

Подход как к "естественной монополии" считается неприменимым ко все большему числу транспортных функций, поэтому во многом вообще исчезает нужда в особом регулировании (например, в тарифном регулировании, в вопросах "открытого доступа", и универсальной услуги). Обычно этот процесс начинается с "непрофильных" бизнесов (ремонтных, строительных и прочих вспомогательных предприятий), далее дерегулирование распространяется на подвижный состав, и затем уже касается инфраструктурного обеспечения пространства движения и сервисов по управлению движением.

Еще один тренд в текущем сокращении размеров и функций министерств транспорта - это передача рабочих мест, выполняющих неспецифические регуляторные функции, в ведение конкурирующих коммерческих предприятий (competitive outsourcing, подробнее см. http://www.prompolit.ru/93666).

По видимому, рано или поздно особого управления отраслью транспортировки не потребуется, и министерство транспортировки как традиционное правительственное министерство отомрет. Впрочем, подобный прогноз касается и большинства других ещё остающихся отраслевых министерств, ведь стоит вспомнить, как много отраслевых министерств уже прекратило свое существование, оставив функциональным ведомствам работу по обеспечению разных видов безопасности и контролю распределения ресурсов.

Особо нужно отметить, что внутри почти всех транспортных отраслей во всех странах пока ещё сохраняется социализм в виде системы государственное планирования размещения бюджетных денег на поддержку и развитие транспортной системы. Это очень большие деньги - поэтому в этом отраслевом "госплане" принимают активнейшее участие не только транспортные регуляторы, но и политики.

15 мая 2003 Белый Дом обнародовал план под названием "Закон о безопасном, подотчётном, гибком и эффективном справедливом транспорте" (SAFETEA, Safe, Accountable, Flexible and Efficient Transportation Equity Act), по которому за 6 лет должно быть потрачено 247 миллиардов долларов налогоплательщиков на поддержание существующей транспортной инфраструктуры и финансирование новых проектов.

Прошлый план - "Закон о справедливых перевозках в 21 веке" (Transportation Equity Act for the 21st Century, сокращенно TEA-21) - был принят в 1998 году, его основной целью было объединить разрозненные программы государственного финансирования перевозок в единый пакет. Бюджет TEA-21 составлял 218 миллиардов долларов, что закономерно вызвало оживленный интерес среди местных властей, падких до федерального финансирования, и среди строительных компаний с хорошими лоббистскими возможностями. С тех пор TEA-21 неоднократно критиковался за растрату денег налогоплательщиков на откровенно ненужные или политизированные проекты, такие, например, как строительство образцово-показательных дорог в штате Юта перед зимними Олимпийскими Играми.

SAFETEA продолжает традиции TEA-21, увеличивая государственные расходы еще на 30 миллиардов в течение 6 лет, но все равно, сразу же после обнародования, его бюджет вызвал массу нападок со стороны различных групп законодателей, жаждущих получить федеральные деньги на реализацию своих программ - начиная от солидных сенаторов и заканчивая маргинальными "зелеными". В итоге Нижней палате больше нравится сумма в 375 миллиардов, а Сенату - 310 миллиардов.

Практически единственный источник финансирования амбициозной федеральной транспортной программы - налог на топливо, который сейчас составляет 18.4 цента за галлон. Таким образом, увеличение бюджета SAFETEA будет автоматически означать увеличение налогового бремени, что не может не сказаться на уровне деловой активности. Большинство политиков хорошо понимают, что увеличение налога станет крайне непопулярной мерой и идет вразрез с текущей политикой Белого Дома на сокращение налогов, поэтому пускаются в словесные ухищрения, говоря о необходимости оставить налог на прежнем уровне, но проиндексировать его в соответствии с инфляцией. План администрации не предусматривает никакого индексирования или иного повышения дорожного налога. Не исключено, что, если парламентарии поддержат альтернативные законопроекты с более высокими затратами, Белому Дому придется использовать право вето.

Ну а чиновники Министерства транспортировки США будут этот план исполнять - каким бы он ни получился. Ттратить деньги - не зарабатывать.

Разделение властей

Трудно сказать, какое в точности влияние оказывает распределение функций организации движения по разным государственным ведомствам и частному сектору на качество самого регулирования. Вполне возможно, что и не слишком большое -- "а вы, друзья, как ни садитесь, все в музыканты не годитесь". Но хорошо известно, что, при регулировании всех аспектов жизни общества в целом, сведение всех функций в одну точку (диктатор) приводит к более бедному обществу, чем разведение этих функций в рамках разделения властей - из-за появления механизмов контроля, отчасти из-за конкуренции властей, что приводит в конечном счёте к уменьшению произвола и к меньшему числу грубых управленческих ошибок.

Поэтому разделение функций по нескольким ведомствам важно для регулирования. Разделение властей подразумевает разведение по независимым друг от друга ведомствам следующих функций:

· Введение и гарантирование отраслевой "конституции" (институциональный уровень регулирования - определение полномочий ветвей власти и действия по разрешению конфликтов в структуре разделения властей).

· Выполнение функций собственника - хозяйствование, инвестиции, выполнение работ, взимание платы за оказываемые сервисы.

· Разработка правил хозяйствования, правил движения, бортовых и инфраструктурных стандартов.

· Надзор и контроль за соблюдением правил хозяйствования и движения - обнаружение нарушений правил и инициирование процедуры применения наказаний.

· Суд и исполнение наказаний - определение степени вины, установление наказания и его исполнение.

Следует отдельно подчеркнуть: чем больше функции могут быть вынесены в функциональные, а не в отраслевые, ведомства - тем лучше. Так, например, отраслевая "конституция" может быть частью конституции страны или закона о правительстве, и задавать общие правила для всех отраслей экономики. Суд и полиция должны быть частями единой государственной судебной и полицейской структуры, а не специальными "транспортными" ведомствами двойного подчинения.

При реальном разделении функций по ведомствам используется принцип "сдержек и противовесов", когда разные ветви "отраслевой власти" могут действовать только когда договорятся между собой (а если этот договор больше похож на сговор, то гарант отраслевой "конституции" должен принять меры во избежание злоупотреблений). Другое дело, что реагирование на изменения в таких системах управления вынужденно медленное, поэтому и регулирование меняется медленнее, чем возникает потребность в его изменении. Но эта медлительность в какой-то мере защищает управляемую отрасль, позволяя бизнесам готовиться и адаптироваться к изменениям.

Наиболее часто непосредственное установление правил дорожного движения осуществляется исполнительными ведомствами Министерства транспорта. В США эту функцию выполняет Национальная cлужба безопасности шоссейного движения (National Highway Traffic Safety Administration), в Великобритании - Агентство стандартов вождения (Driving Standards Agency). При этом контроль исполнения правил ложится на дорожную полицию, которая находится в подчинении Министерства внутренних дел (или его аналога) - строго соблюдается правило, что тот, кто утверждает нормы, не должен проверять их исполнение.

Структура регулирующих ведомств не является иерархичной. Она неиерархична не только из-за разделения властей, но и из-за разделения функций регулирования по профильным общеотраслевым регуляторам (безопасности, финансов и т.д.). Дополнительную путаницу в транспорте создает историческая традиция регулирования всех видов транспорта не как единой транспортной системы, а как совокупности отдельных подотраслей. Завершает путаницу произвольность группировки транспорта с другими отраслями (энергетикой, ЖКХ и т.д.), а также необходимость формально учитывать "мнение общественности".

Вот пример устройства департамента транспорта Великобритании:

Исполнительные ведомства (Executive Agencies):

· Агентство стандартов вождения (Driving Standards Agency, DSA) .

· Агентство лицензирования водителей и автомобилей (Driver and Vehicle Licensing Agency, DVLA) .

· Агентство шоссейных дорог (Highways Agency, HA) .

· Агентство мореходства и охраны побережья (Maritime and Coastguard Agency, MCA) .

· Агентство по сертификации автомобилей (Vehicle Certification Agency, VCA) .

· Агентство по транспортным средствам и операторскому обслуживанию (Vehicle and Operator Services Agency) .

Совещательные неминистерские органы (Advisory Non-Departmental Bodies):

· Комиссия по интегрированному транспорту (Commission for Integrated Transport) .

· Совещательный комитет по инвалидному транспорту (Disabled Persons Transport Advisory Committee) .

Исполнительные неминистерские органы (Executive Non-Departmental Bodies)

· Северный совет по маякам (Northern Lighthouse Board) - обеспечивает сервис для маяков севера Великобритании.

· Управление стратегии железных дорог (Strategic Rail Authority).

· Маячная служба Тринити Хаус (Trinity House Lighthouse Service) - маячно-лоцманская служба для Англии, Уэльса, Нормандских островов и Гибралтара. Также работает с кораблекрушениями. Финансируется маячными сборами, собираемыми портами Великобритании и Ирландии.

Суды (Tribunals):

· Областей движения (Traffic Areas)

Компании в общественной собственности (Public Corporations):

· Управление гражданской авиации (Civil Aviation Authority).

· Транспорт для Лондона (Transport for London) .

Другие организации (Other bodies):

· Линейная служба отчетности об авиационных происшествиях (Air Accident Reporting Line).

· Операционное лицензирование грузовых транспортных средств (Goods Vehicle Operating Licensing).

Новейшая тенденция в организации регуляторов - это попытка представить регулятора как поставщика сервисов, полезных для бизнеса.

Все дорожные ведомства Великобритании являются самоокупающимся, то есть финансируются на деньги автомобилистов, а не из общей массы налогоплательщиков (речь идет не только об отдельной плате за конкретные "услуги" типа выдачи водительской лицензии или регистрации автомобиля, но и о налогах - акциз на топливо).

У каждого из ведомств есть бизнес-план и план корпоративного развития, в которых оно обоснованно прогнозирует свои доходы, расходы и цели. При этом ведомства стараются выделить заинтересованные стороны в виде вышестоящих инстанций и иных влиятельных групп (называемых "стейкхолдерами") и автомобилистов (называемых "клиентами") и действовать с учетом их интересов. Общий тренд в этом смысле - максимально, насколько возможно, приблизить государственные органы к рыночным реалиям.

Вот, например, выдержка из корпоративного плана Агентства по стандартам вождения:

3.5. Выдача обычных водительских прав - 10 дней. Сокращение срока с 11 дней до 10 должно отразить улучшения в обслуживании клиентов.

3.6. Ответ на вопрос по e-mail - 3 дня. Это - существенное сокращение с прошлогодних 10 дней, и отражает ожидания тех клиентов, которые связываются с ведомством через интернет.

3.7. Рабочее время, в течение которого клиенты могут дозвониться по справочным линиям: 96%. Увеличение процента доступности линий с прошлогодних 95% отражает озабоченность клиентов и наблюдателей относительно доступности справочных.

3.8. Процент безошибочно заполненных регистрационных документов и водительских прав: 97.5%. Увеличение на 0.5% по сравнению с предыдущим годом.

Всё это, конечно, бутафория - как бы неэффективно ни работали чиновники, разорение регулятору не грозит, лишь чуть поднимутся расценки. Коммерческая фирма постоянно рискует потерей бизнеса из-за ухода клиентовк конкурентам, что неизбежно приведёт в смене менеджмента "стейкхолдерами" (акционерами и кредиторами фирмы), поэтому фирма наверняка выполняла бы эти функции лучше и за меньшую плату.

Публичность регулирования транспорта

В настоящий момент "административно-телефонное право" потихоньку исчезает - впрочем, исчезают и прежние отношения президента, правительства, министерств и ведомств (чем отличается монарх от деспота? Деспот приказывает по телефону "казнить имярека!", а монарх издает высочайший указ на ту же тему).

Strategic Rail Authority в Великобритании имеет три источника "директив и наставлений" (directions and guidance, D&G): государственный секретарь по транспорту, шотландский министр транспорта и мэр г. Лондона. Эти "директивы и наставления" оформляются в виде документов и в обязательном порядке публикуются на вебсайте SRA (http://www.sra.gov.uk/sra/about/d_and_g.tt2). В частности, директива министра транспорта требует от SRA достичь 50% увеличения железнодорожного трафика к 2010 г. по сравнению с 2000 г.

Переход от административных методов к информационному регулированию и, в частности, уже общепринятая в развитых странах политика раскрытия информации государственными организациями, существенно меняет стиль работы регуляторов транспорта. Практически во всех развитых странах в интернете в обязательном порядке публикуется вся информация о выпущенных нормативных актах и стандартах, а часто и их проекты для обсуждения, цифры бюджетов и отчёты об их расходовании, объявления о тендерах на выполнение тех или иных работ и результаты таких тендеров. Вся эта активность по раскрытию информации регулируется не специальным "транспортным" законодательством, предписывающим транспортным ведомствам вести подобную открытую политику, а общим порядком информационного регулирования органов государственной власти и управления (подробнее об информационном регулировании см. http://www.prompolit.ru/48513).

Еще один аспект обеспечения публичности управления - это обеспечение участия (participatory approach, или иногда - participatory democracy, "демократия участия"). Его суть - в привлечении заинтересованной общественности к обсуждению и выработке решений органов власти и управления.

С этой целью создаются места для представителей общественности непосредственно в ведомствах (часто с правом вето на принятие ведомством нормативных актов), а также специализированные отдельные организации, служащие "переговорными площадками" и вырабатывающие рекомендации для регуляторов.

Примером такой независимой организации может служить Консультационный комитет железнодорожной отрасли (The Railway Industry Advisory Committee, RIAC), орган, отражающий интересы общественных организаций и частных компаний. В нем семь представителей от работодателей и семь представителей от рабочих, а также четыре члена, представляющих интересы общественности, включая двоих представителей от Совета железнодорожных пассажиров (Rail Passenger Council, RPC) для учета интересов пассажиров.

Независимости этого органа уделяется большое внимание. Так, до октября 2001 г. председателем RIAC всегда был Главный инспектор железных дорог вышестоящего министерства (HSE). После вмешательства лорда Каллена (Lord Cullen), представившего доклад о запросах публики и о проведенном HSE аудите работы RIAC, HSC (железнодорожное крыло HSE) назначило независимого председателя - Маргарет Бернс, непрактикующего юриста, выдвинутого Шотландским советом потребителей.

Очень часто к обеспечению участия причисляют и формирование совместно финансируемых государством и бизнесом специализированных организаций по выработке стандартов и правил (подробнее см. http://www.prompolit.ru/89723) - появление подобных организаций существенно уменьшает необходимую численность разработчиков нормативных актов, являющихся служащими министерств и ведомств.

Такой подход к участию называют по-другому, относя появление таких организаций к модной ныне частно-государственной кооперации (public-private partnership), и путая тем самым частичную приватизацию регулирования (феномен "уполномоченных СРО", подробнее см. http://www.prompolit.ru/33448) с передачей конкурентным бизнесам хозяйственных функций (подробнее о частно-государственной кооперации см. http://www.prompolit.ru/86878).

Часто обеспечение участия, подразумевающее участие общественности в выработке решений, превращается просто в один из инструментов работы правительственных служб по связям с общественностью (public relations) - и вместо площадки для выработки совместных решений получается площадка для удобного разъяснения и продвижения ведомственных идей бизнесам и общественности.

Саморегулирование

Иногда регулятор передаёт какой-либо общественной организации частного сектора свои полномочия по регулированию. В этом случае говорят о саморегулировании, а такую организацию называют саморегулируемой организацией (СРО). К сожалению, часто такая практика (когда государство наделяет властными полномочиями частную организацию) оказывается не столько прогрессивной, сколько ровно наоборот - протаскивает в наше время средневековое цеховое устройство, своеобразную "дедовщину" для бизнесов, когда влиятельные укоренившиеся в отрасли бизнесы организуют невыносимые условия для работы вновь пришедших конкурентов, имеющих преимущество за счет альтернативных бизнес-схем или новых технологий и угрожающих тем самым их положению.

Однако именно саморегулирование заставляет транспорт подстраиваться под условия нормального бизнеса в других отраслях.

Австралийский Кодекс практики в холодильных цепочках (Australian Cold Chain Code of Practice) был разработан Австралийским пищевым и бакалейным советом (Australian Food and Grocery Council) в 1995г., и регулирует деятельность всех звеньев в цепочке обработки, хранения и транспортировки охлажденных пищевых продуктов в - так что продукты достигают потребителя с оптимальным качеством. Требования этого Кодекса строго выполняются в Австралии, и много более жестки, нежели государственные требования. Каждое звено цепочки (включая операторов холодильных вагонов и трейлеров) подстраивает свои технологии и бизнес-процессы под требования Кодекса. Чиновники, конечно, тоже участвуют в процессе - но в качестве наблюдателей.

Транспортная политика и реформы

Совокупность мер регулирования, организация регулирования и отраслевое планирование составляют транспортную политику.

Министерство транспортировки США, как и любое министерство, всерьез озабочено вопросами транспортной политики, и имеет даже специального помощника секретаря по вопросам политики авиационной транспортировки (Assistant Secretary for Transportation Policy, вебсайт его офиса -- http://ostpxweb.dot.gov, и там можно найти значительное количество документов, формулирующих транспортную политику и техники принятия решений по транспортной политике).

Как высшее проявление транспортной политики, время от времени происходят реформы транспорта. Как правило, они связаны с очередной невозможностью в достаточной мере профинансировать транспортную инфраструктуру - и в том виде транспорта, в котором эта невозможность становится очевидной, начинается либерализация.

После осознания нехватки газа и недостатка газотранспортных мощностей, в марте 2003 г. правительство Новой Зеландии утвердило принципы реформы газовой отрасли, объявляющей рынок газа конкурентным, и в качестве транспортной политики на этом рынке - совместное использование газопроводов высокого давления конкурентами на основе подхода открытого доступа (http://www.med.govt.nz/ers/gas/review/index.html).

Транспортная политика за последние двадцать лет претерпела изменения во многих странах в силу осознания феномена "транспортной бюджетной дыры" - понимания того, что бюджетных денег никогда не хватит, чтобы страна имела нормальный транспорт. Поэтому особый интерес представляет устройство регулирования транспорта в странах, уже прошедших через существенные реформы: реформы железных дорог в Англии и Латинской Америке, реформы городского транспорта в Новой Зеландии, реформы авиалиний в США и т.д.

Классический успех реформ на транспорте - это дерегулирование авиационных перевозок в США. Цены на авиабилеты после этого упали на треть. Это дало пример дерегулирования авиалиний для всего мира. Еще одна "естественная монополия" осталась в прошлом транспортной политики.

Как правило, в ходе реформирования меняется разделение ролей между государством и бизнесом - поэтому меняются и структура, и функции регуляторов.

В мире реформируются все виды транспорта - но особое внимание уделяется сейчас железным дорогам, городскому и пригородному транспорту, как лидерам дотаций.

Городской транспорт, как правило, регулируется муниципальными властями, а часто и непосредственно находится в их собственности.

На местном уровне транспортные власти представлены отделениями федеральных ведомств, выдающими разнообразные лицензии, и управлениями (authority) распоряжающимися федеральными, субфедеральными или местными транспортными активами (портами, аэропортами, речными и дорожными системами, а также предприятиями городского транспорта). Управления представляют собой аналог российских ГУПов, и имеют необходимую власть по сбору платежей и их тратам, установлению режима работы переданной им в управление инфраструктуры, а также являются получателями бюджетных субсидий на развитие инфраструктуры.

Транспортные реформы, либерализующие городской транспорт, прошли в Великобритании, Дании, Швеции, Франции, Германии, Новой Зеландии и в отдельных городах по всему миру. Общее в них - это отделение планирования, регулирования и субсидирования городского транспорта от владения транспортными активами. Владеть транспортом разрешено только коммерческим предприятиям (даже если эти предприятия и находятся в собственности муниципалитета), но не самим органам власти.

Образцом реформы городского транспорта считают Новую Зеландию. Там только за счет реформы с 1 июля 1991 г. в Веллингтоне цены упали на 60%, а число поездок на городском транспорте перестало снижаться к 1993г., и с тех пор увеличилось на 34%. Суть реформы простая: городской транспорт функционирует только на конкурентной основе, никаких муниципальных операторов. Если такие эти операторы все-таки остались, субсидии они получают на конкурентной основе с частными операторами, участвуя в открытых тендерах.

Историю и результаты реформы транспорта Новой Зеландии как пример для подражания в США (в изложении Федеральной администрации городского транспорта Министерства транспортировки США) см. на http://www.fta.dot.gov/research/implem/imtp/newzealand/toc.htm

Нужно понимать, что не может быть успешной отдельная "транспортная реформа". Транспортная политика, и соответствующая ей система регулирования транспорта, могут быть успешно изменены только после инициирования реформ в других областях: прежде всего реформы устройства государственных предприятий, бюджетной реформы (реформы государственного финансирования) и реформы рынка труда.

Успех реформы городского транспорта в Новой Зеландии был обеспечен совокупным эффектом многих других реформ:

· В 1988 был принят Закон о государственных предприятиях, предполагающий акционирование госпредприятий по моделям частного сектора.

· В 1988 г. был принят Закон о госсекторе, который изменил структуру управления новозеландских государственных компаний

· В 1987 г. был принят Закон о трудовых отношениях, который существенно либерализовал эту сферу.

· В 1989 г. был принят Закон об общественных финансах, который установил систему отчетности по производительности и результативности между правительством и министерствами.

· В 1990 г. был принят Закон о занятости, обеспечивший еще большую свободу труда - запретивший требовать обязательное членство в профсоюзах для работников, и позволяющих частным и государственным работодателям выбирать профсоюзы.

Впрочем, темп реформ в Новой Зеландии существенно замедлился в последние десять лет - поэтому большинство этих "общереформаторских" достижений Новой Зеландии уже существенно перекрыты другими странами OECD.

Международное регулирование

Регулирование транспорта на международном уровне осуществляется рядом организаций, в основном контролирующихся ООН или межгосударственными отраслевыми объединениями. Регулирование при этом сводится к унификации и интеграции правил движения, стандартов безопасности и экологических стандартов.

В качестве примеров таких организаций можно назвать существующие при ООН Международное агентство гражданской авиации (ICAO), Международное морское агентство (IMO), или независимое европейское агентство по регулированию воздушного движения Eurocontrol.

Международные регуляторы издают и директивы, обязательные для исполнения страной-членом соответствующей организации, и директивы, носящие рекомендательный характер. В результате либо получаются "обязательные" директивы самого общего характера, не вводящие почти никакого регулирования и отдающие все на откуп национальных правительств, либо рекомендации выполняются очень своеобразно, в каждой стране по-своему. Но в любом случае национальные регуляторы оглядываются на международные организации.

Международные организации зачастую организуют не просто выпуск нормативных документов для всех своих членов, как это делает обычный национальный регулятор, а инициируют подготовку нормативных соглашений (договоров, конвенций), открытых для добровольного присоединения странами-членами. Отдельные страны обычно присоединяются, во-первых, не ко всем подобным международным договорам, и, во-вторых, делают это не сразу. Тем не менее, заключение под эгидой международных организаций таких двусторонних или многосторонних договоров является важнейшим механизмом реализации международного регулирования.

Как пример эффективного использования международных договоров можно привести договор Открытого неба (Open Skies), подписанный в 1992 году между странами - членами НАТО и Варшавского Договора. Этот договор был призван устранить ограничения на полеты самолетов без вооружения над территорией стран-участников. Присоединившиеся к договору страны отказываются от произвольных запретов на полеты над своей территорией на основании интересов национальной безопасности. Сейчас договоры Открытого неба становятся основой для двухсторонних и многосторонних соглашений.

В июне 2003 года Еврокомиссия получила право вести переговоры с США относительно многостороннего договора Открытого неба. Этот договор будет регулировать правила посадок самолетов на всей территории Евросоюза, в то время как остальные аспекты авиаперелетов будут регулироваться странами самостоятельно. Согласно нынешней системе двухсторонних взаимных договоров, только национальные авиалинии могут совершать рейсы в США. Это приводит к тому, что авиалинии, которые приобретаются компаниями из других страх автоматически лишаются этого права. В частности, это стало одной основных причин, по которой в сентябре 2000 года сорвалась сделка по покупке голландской компании KLM британской British Airways: для европейской компании полеты в США продолжают оставаться самым доходным рынком, утрата которого может представлять серьёзную финансовую угрозу.

Фактически подобные международные договора для международных транспортных операций могут означать источник регулирования чуть ли не более значимый, чем национальное регулирование.

Международные регулирующие организации необязательно являются правительственными, они могут быть созданы и бизнесами - но тогда, чтобы считаться истинными регуляторами, они должны получить какие-то полномочия от "настоящих" государственных регуляторов, облаченных формальной властью.

Международный союз автомобильного транспорта (International Road Transport Union, IRU) - международная неправительственная организация, представляющая интересы автотранспортных компаний 68 стран мира. В качестве негосударственной ассоциации IRU показывает редкий пример саморегулирования на международном уровне. Членом IRU является российская Ассоциация международных автомобильных перевозок (АСМАП). IRU была основана в 1948 году со штаб-квартирой в Женеве (Швейцария). Заявленной задачей IRU является "защита интересов отрасли и организация международного сотрудничества в области грузового и пассажирского автотранспорта в интересах гармоничного и устойчивого развития мировой экономики".

IRU выпускает, выдает и контролирует действие основного документа - книжки (carnet) системы международных транзитных автоперевозок TIR (международные дорожные перевозки, МДП). Система TIR позволяет грузовым автомобилям с таможенными печатями и пломбами, наложенными в месте отправления, пересекать границы без проведения промежуточного контроля груза до прибытия в конечный пункт назначения. Международная конвенция Carnet-TIR предусматривает, что участники IRU несут ответственность за своих перевозчиков. Если перевозчик не платит либо недоплачивает за ввоз грузов, таможенные органы вправе требовать уплаты соответствующей недоимки по так называемой "гарантийной цепи". Система гарантий состоит из национального гарантийного объединения (в России эту роль играет Ассоциация международных автомобильных перевозчиков), IRU и привлеченных страховых организаций. Приобретая книжку Carnet-TIR, перевозчик уплачивает IRU страховую премию, а также страхует свою ответственность у страховых компаний.

Конечно, в данном случае не обошлось без "настоящих регуляторов" - а то не видать бы одной из многочисленных бизнес-ассоциаций признания у национальных таможен. То есть IRU - типичный пример "уполномоченной СРО" (подробнее про "уполномоченные СРО" см. http://www.prompolit.ru/33448). Системой TIR IRU управляет по мандату ООН.

Аналогичные программы страхования рисков (правда, в основном террористических и военных) есть и у авиаторов в ICAO.

Никогда не нужно забывать, что международные организации преследуют две противоречащих друг другу цели:

· ограничивать национальных регуляторов в их работе (например, ограничивать протекционизм);

· и уважать суверенитет национальных регуляторов, не мешать им в их действиях (например, в проведении политики протекционизма).

В результате подобные организации существуют в основном как площадки для переговоров и согласований, а не как властные регуляторы. Их часто называют "международными бюрократиями" и критикуют за малую результативность при высоком финансировании со стороны государств-членов.

В состоявшихся объединениях государств международные регуляторы могут иметь другой статус - фактически статус министерств.

Сейчас в Евросоюзе активно обсуждаются планы по учреждению Европейского железнодорожного агентства (European Railway Agency, ERA), которое бы занялось установлением общих регулирующих стандартов и интеграцией инфраструктур. Без объединения железнодорожных регуляторов европейцы не представляют, как они справятся с существованием столь разнородных железнодорожных систем. А пока средняя скорость движения грузов по Европе - 18 км/час.

Евросоюз вообще является уникальным примером международной интеграции - и международного регулирования. Например, директива Евросоюза 91/439/EEC от 29 июля 1991 (так называемая "вторая директива о водительских правах", отменившая "первую директиву") провозгласила принцип взаимного признания водительских прав на территориях государств-членов Евросоюза. "Первая директива" содержала требование об обязательном обмене прав в течение года с момента изменения страны проживания. Помимо этого, "вторая директива" устанавливает единые для всех стран-участников:

· Условия выдачи водительских прав.

· Минимально допустимый возраст.

· Стандарты прохождения тестов.

· Минимальные стандарты физического и психического здоровья.

Также в Европе существует централизованный регулятор правил воздушного движения - Eurocontrol, который устанавливает стандарты безопасности, составляет и передает планы полетов. Как и в случае железной дороги, воздушные правила отчаянно нуждаются в гармонизации. Например, самолет, следующий из Англии во Францию, сейчас вынужден снижаться с 24 500 футов (потолок над территорией Англии) до 19 500 футов (потолок над территорией Франции). Это приводит к дополнительному расходу топлива, дополнительным рискам и дополнительной работе диспетчеров. В общей сложности, Eurocontrol координирует работу 29 авиационных агентств Европы и 56 диспетчерских центров, что примерно в три раза больше, чем на сопоставимой территории в США - Европа всегда славилась бюрократической неэффективностью.

Низкое качество регулирования в Европе легко увидеть в цифрах: провоз 40-футового контейнера по внутриевпропейским дорогам стоит на 138% дороже, нежели провоз его по внутриазиатским дорогам, на 52% дороже, нежели провоз по межконтинентальному маршруту и на 38% дороже, нежели провоз по внутренним дорогам США (http://www.iru.org/RoadNews/Slides/Modal/1).