Подходы к реформированию “естественной монополии” в инфраструктуре электросвязи

Prompolit.ru; составитель Отставнов; V 1.1, 19.10.02

Значение телекоммуникаций (электросвязи)

Телекоммуникации/электросвязь (и по сопричастности информатизация) остается одной из самых монополизированных и зарегулированных отраслей российской экономики.

Ее значение для хозяйства в целом не ограничивается лишь ее собственными оборотами и числом занятых (около полумиллиона человек, что сопоставимо по порядку с такими отраслями, как электроэнергетика или железнодорожный транспорт).

Телекоммуникации --- наиболее важная из сетевых инфраструктур: обмен информацией сопутствует заключению и исполнению большинства сделок, причем во всевозрастающем объеме этот обмен происходит на расстоянии. Телекоммуникации являются необходимым условием существования системы денежного обращения, а также определенных сегментов рынка товаров (например, прямых продаж по целому ряду товарных групп) и еще большего количества рынков услуг.

Свободный информационный обмен позволяет покупателям сравнивать условия поставок конкурирующих производителей, что является необходимым для усиления конкуренции. Система раскрытия информации может работать только при условии обеспечения свободного доступа к информации со стороны организаций и граждан.

Проблемы отрасли

К общим проблемам текущего регулирования отрасли можно отнести следующие:

1. Отнесение “услуг общедоступной электрической и почтовой связи” к “естественным монополиям” (ФЗ “О естественных монополиях”).

В результате в отрасли широко распространено ценовое регулирование. Это делается в целях обеспечения доступности услуг связи, но вне зависимости от теоретического обоснования понятия “естественная монополия”, вводимого в указанном законе, развитие отрасли показывает, что доступность услуг связи растет гораздо быстрее в сегментах, где де-факто существует конкуренция (это особенно ярко видно на примерах сотовой телефонии и интернета).

2. Закрепленная в законодательстве концепция “взаимоувязанной сети связи”.

Концепция (скорее, лозунг) “взаимоувязанной сети связи”, проводимая в нынешнем законодательстве о связи, предполагает регулирование как единого целого всей совокупности сетей и сооружений связи --- объекта в высшей степени разнородного и не поддающегося управлению в традиционном авторитарном смысле этого слова. На практике “взаимная увязка” сетей остается весьма абстрактным благом. Кроме того, ни законодательство, ни практика не проясняют, в чем (даже в теории) заключается “взаимная увязка”, допустим, сетей доставки почты и телефонных сетей. Бремя соблюдения условий требуемой законодательством “увязки” ложится на большинство хозяйствующих субъектов отрасли, вне зависимости от того, действительно ли востребована ли эта “увязка” (и если да, то в какой степени) ими и их клиентами.

3. Неявно проводимая в законодательстве доктрина “универсального обслуживания”.

Законодательством о связи (неочевидно выбранная) часть услуг связи отнесена к услугам общего пользования (“универсального обслуживания”, universal service), финансируемых “необеспеченными мандатами” (по сути, путем скрытого налогообложения).

Проблема “необеспеченных мандатов” --- выдача полномочия или поручения посредством Закона или подзаконного акта без механизма реализации такого поручения и его финансового обеспечения, проходящего через бюджет или иным способом контролируемого извне исполнительной власти. Больше всего таких необеспеченных мандатов действует в сфере социальной политики: достаточно вспомнить историю с Федеральным законом “О ветеранах...” и многолетние попытки его исполнения).

В результате подотрасль традиционных групп услуг (с регулируемыми тарифами) стангирует, а развитие наблюдается только в новых “необщедоступных” подотраслях, которые не успели попасть в законодательство. Так, бурно развивались до недавнего времени мобильная связь и пакетная передача данных (интернет), экспресс-почта и доставка мелких грузов, где были допущены свободное ценообразование и конкуренция без административной и финансовой нагрузки со стороны “универсального обслуживания”.

4. Чрезмерное бремя лицензирования технического регулирования (включая сертификацию на соответствие стандартам).

Административная и финансовая нагрузка со стороны технического регулирования для связи и телекоммуникаций являются одними из самых больших по сравнению со всеми остальными отраслями, хотя большинство технологических процессов, продуктов и услуг отрасли не несут непосредственной опасности жизни и здоровью людей, а также не могут повредить имуществу. Такое странное положение с избыточностью технических требований отчасти обусловлено доктринами “взаимоувязанной сети” и “универсального обслуживания”, а отчасти просто унаследовано со времен госмонополии на связь.

Сегодня деятельность в области связи и телекоммуникации требует наличия у одного оператора до десятка разнообразных лицензий, выдаваемых различными министерствами и ведомствами, что исключает массу потенциальных участников рынка из числа малых и даже средних бизнесов (особенно, в нестоличных регионах).

5. Административное распределение природных и технически ограниченных ресурсов (частоты, номерная емкость, геостационарные орбиты), и наличие особых правил, не допускающим их свободного рыночного оборота.

Правила вводились с декларируемой целью “равного доступа” операторов, однако на практике именно захват номерной емкости и/или частотного диапазона является одним из основных препятствий для вхождения в бизнес альтернативных операторов связи и/или средством для сдерживания одних из них и пропуска вперёд других, аффилированных с чиновниками.

Независимый контроль за распределением таких ресурсов отсутствует.

6. Неясная граница между сферами регулирования законодательства о связи и законодательства о “контенте” (о тайне разного рода, о массовой информации, ЭЦП и пр.).

Россия относится романо-германскому семейству права, поэтому границы правоприменения тех или иных законов невозможно определить опытным путем (установлением судебных прецедентов по частным искам). Сегодняшняя ситуация приводит к рискам произвольного или труднопредсказуемого правоприменения. В профессиональном сообществе (и, отчасти, широкой публикой) в последнее время обсуждались такие частные проявления этой проблемы как:

6.1) проблема ответственности за содержимое каналов связи (“контент”), обязанностей операторов совершать какие-либо действия в его отношении;

6.2) проблема “незапрошенных” сообщений (спама) электронной почты и прочих цифровых систем связи, связанная с ней проблема несанкционированного блокирования таких сообщений операторами;

6.3) проблема разграничения страновых юрисдикций в фактически экстерриториальных средах;

6.4) проблема статуса “контента” (опубликован/не опубликован; предназначен неопределенной аудитории/целевой; произведение/коллекция произведений, вредоносный (harmful)/безвредный, противозаконный(illegal)/допустимый и т.п.);

6.5) проблема прослушивания/перлюстрации.

(Без сомнения, этот список далеко не полон.)

7. Существующее законодательство не прямого действия.

На сегодняшний день очень широкий круга вопросов отнесен к сфере подзаконного регулирования многих ведомств: Минсвязи, Минпечати, ФАПСИ, Гостехкомиссия и т.д.

8. Существующее законодательство о связи и об иформационном обмене конфликтны.

Законодательству о связи сегодня противостоит законодательство об информационном обмене, причем не вполне понятно, чем связь отличается от информационного обмена.

9. Существующее законодательство о связи вообще и электросвязи “грязны” по базовой юридической технике.

Связь включает на сегодня и электросвязь, и почтовую связь. В то же время и технологии, и юридические техники описания взаимоотношений абсолютно разнятся для пересылки мелких материальных грузов (например, писем --- это род ответственной транспортировки) и нематериальных “сообщений” (например, телефонных звонков --- это телекоммуникации). Многие сегодняшние законы этого факта не учитывают.

10. На сегодня невозможна ответственная доставка информации (проблема электронной цифровой подписи).

Это существенно блокирует организацию юридически надежно функционирующей системы заключения сделок и электронных платежей с одной стороны и систем декларирования и раскрытия информации с другой стороны.

Пути реформирования телекоммуникаций

Все описанные проблемы можно решать двумя путями:

-- методом “тришкиного кафтана”, каждый раз авторитетно (законодательно), но не системно разрешая самый больной конфликт (и рискуя породить целое семейство новых);

-- реформированием отраслевого законодательства в целом, с одновременными поправками к другим законам (подготовка “пакета реформ”).

Второй подход представляется более соответствующим как существу проблем, так и подходу, принятому на сегодня к реформированию других “естественных монополий”. К сожалению, Правительство не учитывает этого, и готовит к внесению законопроект “О связи”, не предусматривающий решения большинства проблем отраслевого регулирования и не подразумевающий реформы хотя бы в духе внесенных законопроектов “Об электроэнергетике” и “О железнодорожном транспорте”).

Конституционная опора

В рамках подхода отраслевой реформы предлагается последовательно (доктринально) закрепить пакетом законов единственное положение: “Конституционное право на связь защищается государством в отношении населения и бизнеса в целом посредством поощрения конкуренции в предоставлении существующих и внедрении новых услуг связи, а в отношении специально поддерживаемых групп населения и государственных организаций --- посредством приобретения таких услуг в их интересах на свободном рынке”.

Естественными границами такого подхода служат исключительно прочие конституционные положения (право на информацию, свобода слова, право на тайну, исключительные имущественные права и т.д.), которым предлагаемое законодательство не должно противоречить.

Цель реформы

Большую часть технических аспектов функционирования сетей, условий оказания услуг, не ограничивающих упомянутых основных прав и свобод, следует отнести к сфере договорных отношений. Как минимум, можно предложить применить к отрасли связи принцип “все новое --- свободно”, чтобы обеспечить мягкий транзит к новой системе отношений и смягчить социальные риски. То же относится и ко многим другим техникам, обсужденным в рамках работ над другими инфраструктурными реформами.

При разработке законопроектов пакета реформ нужно поставить цель достичь свободы хозяйствования в этой сфере в целом по крайней мере не меньшей, чем “постмонополистический” режим в США и сложившийся в последние 5-7 лет в России фактический режим в таких сегментах, как сотовая связь или услуги Интернет.

Состав реформы

Предлагается разделить реформу на две независимые составляющие: телекоммуникации и (почтовой) связи (в том числе необходимо уточнить базовую терминологию: перейти от общего термина “связь” к частному термину “телекоммуникации”), что даст возможность использовать различные юридические механизмы для описаний отношений по перемещению осязаемых объектов и передаче (или организации доступа к) информации.

Основным во вносимом “пакете реформ” должен стать законопроект Законопроект “О телекоммуникациях” (“О свободе гражданской электросвязи”). Возможно, его следует дополнить законопроектом “Об информации”.

Также нужно будет внести ряд поправок в уже имеющиеся законы --- в частности, в корпус законодательства о “естественных монополиях”. Услуги связи целиком и полностью должны быть выведены из разряда “естественных монополий”.

Сфера действия “пакета реформ” должна покрывать сферы действий сегодняшнего законодательства о связи, об информатизации, об информационном обмене (включая международный) и (частично) о массовой информации и свободе печати и обеспечивать дерегулирование в бизнесах, связанных с порождением, сохранением, преобразованием и передачей информации (сведений любого рода, представленных в объективной и доступной для автоматизированной обработки форме).

Разработка законопроектов не потребует внесения поправок к Конституции РФ.